II SA/Gd 914/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 14 lutego 2023 r., nr SKO Gd/4028/22 w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Krokowa z dnia 8 czerwca 2022 r., nr 34/odm/cel/2022/DS. Skarga A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 14 lutego 2023 r., wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia 30 maja 2017 r. Wójt Gminy Krokowa, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 31 marca 2017 r. odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pieniężnego na całkowite pokrycie kosztu zakupu niezbędnych leków wynikających z recept wystawionych przez lekarza prowadzącego leczenie oraz odmówił przyznania świadczenia pieniężnego na całkowite pokrycie kosztu wykonania zleconego przez lekarza prowadzącego leczenie niezbędnego badania specjalistycznego. Organ wskazał, że pismem z dnia 3 kwietnia 2017 r. wezwał skarżącego do sprecyzowania wniosku z dnia 31 marca 2017 r. poprzez: przedłożenie zaświadczenia określającego niezbędne badania specjalistyczne jakie musi wykonać wraz z ich kosztem oraz o określenie wysokości kosztów, o których całkowite pokrycie się ubiega. W dniu 25 kwietnia 2017 r. skarżący poinformował, że oczekuje przyznania pomocy na pokrycie kosztów zakupu niezbędnych leków wynikających z recept wystawionych przez lekarza prowadzącego leczenie – 550 zł oraz na pokrycie kosztu wykonania zleconego przez lekarza prowadzącego leczenie niezbędnego badania specjalistycznego - 850 zł, przedkładając kserokopie recept oraz skierowanie na badanie. Odmawiając przyznania świadczeń, organ wskazał, na niedostarczenie przez skarżącego wymaganego kosztu zakupu leków, mimo wezwania pismem z dnia 3 kwietnia 2017 r. oraz dostępną możliwość ubiegania się o wykonanie badania specjalistycznego bezpłatnie w ramach NFZ. Argumentowano także, że skarżący korzysta z innych form pomocy, zaś ośrodek nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb o które wnioskuje strona, z uwagi na ograniczoną ilość środków finansowych. W decyzji z dnia 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt SKO Gd/2823/17 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w pełni podzieliło stanowisko i argumentację organu I instancji, stwierdzając, że odmowę przyznania stronie zasiłku celowego uzasadnia okoliczność, że wnioskodawca nie dostosował się do wezwania organu z dnia 3 kwietnia 2017 r., korzystanie przez skarżącego z zasiłku okresowego oraz z zasiłku celowego na inne potrzeby bytowe, możliwość samodzielnego zabezpieczenia podstawowych potrzeb oraz możliwość wykonania bezpłatnego badania specjalistycznego w ramach NFZ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 22 marca 2018 r. wydanym w sprawie III SA/Gd 110/18 uchylił decyzje organów obu instancji uznając, że dopuściły się one naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy Krokowa decyzją z dnia 8 czerwca 2022 r. odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pieniężnego na całkowite pokrycie kosztu zakupu niezbędnych leków i świadczenia na całkowite pokrycie kosztów wykonania specjalistycznego badania. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że dnia 17 maja 2022 r. skarżący sprecyzował podanie o pomoc dołączając recepty z dnia 26 kwietnia 2022 r. wraz z kosztem ich realizacji w wysokości 280 zł. Organ ustalił, że zasiłek celowy na pokrycie kosztów leków przyznano skarżącemu decyzjami z dnia 29 kwietnia 2022 r. i 30 maja 2022 r. Nadto, wskazał, że skarżący otrzymywał zasiłek okresowy w 2017 r. na okres od 1 kwietnia do 30 czerwca 2022 r. W odniesieniu do badania specjalistycznego organ stwierdził, że podczas wywiadu środowiskowego przekazano skarżącemu informację, gdzie można wykonać badanie MRI. Ponadto, otrzymano informację z NFZ w Gdańsku, że badanie takie można wykonać na podstawie skierowania lekarza ubezpieczenia społecznego, który zawarł umowę z NFZ. Utrzymując w mocy decyzję Wójta, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w zaskarżonej decyzji z dnia 14 lutego 2023 r. przedstawiło ustalenia faktyczne dokonane przez organ pierwszej instancji, aprobując stanowisko tego organu, a nadto wskazało na subsydiarną funkcję pomocy społecznej oraz konieczność współdziałania adresata i beneficjenta udzielanej pomocy. Kolegium podkreśliło przy tym, że skarżący korzystał ze świadczeń z pomocy społecznej zarówno w 2017 r., jak i w 2022 r. Jest on objęty wieloletnią pomocą finansową a w takiej sytuacji nawet spełnienie przesłanek z art. 39 ustawy o pomocy społecznej nie obliguje organu I instancji do przyznania świadczenia. Ponadto, Kolegium stwierdziło, ze skarżący nie wykazał, że nie ma możliwości wykonania badania specjalistycznego w ramach świadczeń refundowanych. We wniesionej do Sądu skardze skarżący domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając rażące naruszenie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 3, art. 7 pkt 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 8 ust. 3, art. 39 ust. 1 i 2, art. 100 ust 1 ustawy o pomocy społecznej, art. 1 pkt 1, art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 35 § 3, art. 36 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 30 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie - zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie powołanych przepisów kontrola legalności zaskarżonych aktów wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 14 lutego 2023 r., jak i utrzymana nią w mocy decyzja Wójta Gminy Krokowa z dnia 8 czerwca 2022 r., zostały wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym ich uchylenie. Niniejsza sprawa dotyczy wniosku skarżącego z dnia 31 maja 2017 r. o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztu zakupu niezbędnych leków oraz kosztu wykonania zleconego przez lekarza prowadzącego leczenie niezbędnego badania specjalistycznego. Zgodnie z treścią art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.) w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Bezsporne jest, że skarżący spełnia wskazane w przepisie art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej przesłanki przyznania świadczenia pieniężnego przewidzianego w ustawie, jako że dochód skarżącego nie przekracza kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. To zaś uprawnia skarżącego do ubiegania się o pomoc finansową z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego. Niewątpliwie, przyznanie wnioskowanego świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej mieści się w ramach tzw. uznania administracyjnego, co wynika wprost z treści przepisu art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Analizując niniejszą sprawę w kontekście powołanej regulacji, podkreślić należy, że zaskarżona decyzja wydana została po ponownym rozpatrzeniu tej sprawy przez organy obu instancji, po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 110/18, uprzednio wydanych w tej sprawie decyzji. Zgodnie zaś z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie sądu i organu w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (zob. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 426/08, Legalis). W konsekwencji, stanowisko sądu I instancji, który rozpoznaje skargę strony od ponownego orzeczenia organu administracyjnego powinno co do zasady odpowiadać ocenie prawnej tegoż sądu wyrażonej w poprzednim orzeczeniu a sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z wyrażonym wcześniej poglądem (zob. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 886/07, Legalis), chyba, że w okresie pomiędzy wydaniem wyroku a ponowną skargą do sądu administracyjnego zmianie uległy przepisy. Kontrola przez sąd rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się zaś do oceny czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 729/10, Legalis). Przy tym podkreślić trzeba, przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący a uregulowania zawarte w art. 153 p.p.s.a. mają zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu. Nadto, zgodnie z treścią art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zgodnie zaś z oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 marca 2018 r., sygn. III SA/Gd 110/18, postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego przeprowadzone zostało z istotnym naruszeniem przepisów prawa. WSA w wydanym w sprawie wyroku wskazał przy tym, że zgodnie z treścią art. 39 ustawy o pomocy społecznej, od uznania organu administracyjnego zależy zarówno przyznanie zasiłku celowego oraz jego wysokość, co jednakże nie oznacza dowolności. Przyczyny odmowy przyznania tego zasiłku a także przyznania go w określonej wysokości winny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Sąd ocenił przy tym, że podając łączną kwotę zakupu leków, skarżący zastosował się do wezwania organu. Kwestia ta nie była poruszana w trakcie przeprowadzonego z nim w dniu 26 kwietnia 2017 r. wywiadu środowiskowego ani też nie zwrócono się do skarżącego o wykazanie kosztu zakupu leków. Oczywiste przy tym było, w ocenie Sądu, że skarżący nie mógł przedstawić rachunków za zakup leków w sytuacji, gdy ubiegał się o pomoc w postaci zasiłku celowego na zakup leków wskazanych w niezrealizowanych receptach. Zdaniem Sądu organ mógł natomiast zobowiązać skarżącego do przedstawienia przedmiotowych recept z dokonaną przez aptekę wyceną leków bądź ustalić te koszty we własnym zakresie, choćby za pośrednictwem internetu. Organ nie uznał przy tym - z niewiadomych przyczyn - podanej przez skarżącego kwoty niezbędnej na zakup leków za wypełnienie skierowanego do niego wezwania do uzupełnienia wniosku. Nadto, w odniesieniu do badania specjalistycznego, Sąd zauważył, że skarżący nie mógł się odnieść do wskazanego przez organ pisma z dnia 9 maja 2017 r., jako że nie został poinformowany o jego wpływie i możliwości wypowiedzenia się w tej kwestii. Zgodnie zaś z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Końcowo, Sąd stwierdził, że rozpatrując ponownie wniosek skarżącego, właściwy organ winien uzupełnić materiał dowodowy w przedstawionych przez Sąd kierunkach oraz dokonać analizy merytorycznej całokształtu poczynionych w sprawie ustaleń. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, orzekające ponownie w sprawie organy nie wykonały powyższych zaleceń i wskazań. Przede wszystkim, sprawa dotycząca zasiłku celowego na zakup leków nie została wyjaśniona w sposób prawidłowy umożliwiający podjęcie stanowczego rozstrzygnięcia. Organ I instancji rozpatrując sprawę wskazał bowiem na stanowisko skarżącego zawarte w piśmie złożonym dnia 17 maja 2022 r., precyzującym podanie o pomoc ze wskazaniem na recepty z dnia 26 kwietnia 2022 r., których koszt realizacji określono na 280 zł. Pismo to dotyczy wprawdzie zasiłku celowego na zakup leków, jednakże odnosi się do wniosku skarżącego złożonego dnia 29 kwietnia 2022 r., co wynika wprost z treści tegoż pisma. Organ I instancji pominął natomiast w ogóle pismo skarżącego złożone dnia 18 maja 2022 r., w którym skarżący wyraźnie, w nawiązaniu do wydanego w sprawie wyroku z dnia 22 marca 2018 r., wyjaśniał okoliczności dotyczące wniosku złożonego w 2017 r. W kwestii tej Kolegium nie wypowiedziało się w ogóle, jako że skupiło się wyłącznie na drugim zagadnieniu związanym z wnioskowanymi kosztami badania MRI. W tych okolicznościach brak było, zdaniem Sądu, podstaw do odmowy zasiłku celowego na zakup leków. Nie jest wystarczające w tym zakresie stwierdzenie, że skarżący korzysta z innych form pomocy, w tym w formie zasiłku okresowego. W odniesieniu natomiast do badania specjalistycznego wskazać należy, że ocena żądania w tym zakresie w ustalonym przez organy stanie faktycznym była prawidłowa. Skarżący nie wykazał bowiem aby zachodziła konieczność odpłatnego wykonania takiego badania. Tymczasem, ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika, że badanie takie może być wykonanie nieodpłatnie w ramach NFZ. Nadto, wbrew zarzutom skarżącego, przed wydaniem decyzji organ I instancji wezwał skarżącego w trybie art. 10 k.p.a., informując jednocześnie o zakończeniu postępowania oraz o treści art. 79a k.p.a. co czyni zarzut zawarty w skardze niezasadnym. Należy w tym miejscu jeszcze raz wyjaśnić organom, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania. W tej sprawie przepisy prawa się nie zmieniły. Nie nastąpiła też istotna zmiana okoliczności faktycznych sprawy, która mogłaby uzasadniać odstąpienie od wytycznych zawartych w ww. wyroku. Nadto, brak dokonania prawidłowych ustaleń w powyższym zakresie uchybia obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz dokonania oceny całości materiału dowodowego, co z kolei stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, 80 k.p.a., art. 15 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. Stosownie bowiem do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z powołanej regulacji wynika, że każda decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego, odpowiadają konkretnym fragmentom normy prawnej zastosowanej w sprawie. Organ w uzasadnieniu decyzji powinien wskazać na przyjęty sposób myślenia, argumentowania przy ocenie dowodów i jednym z jej elementów winno być ustosunkowanie się do twierdzeń i zarzutów strony podnoszonych w trakcie toczącego się postępowania. To z uzasadnienia decyzji strona winna uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji winno być sporządzone w taki sposób, by możliwe było poznanie toku rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska, co umożliwia jego kontrolę nie tylko przez stronę będącą adresatem wydanego rozstrzygnięcia lecz również przez sąd (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Po 680/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tylko zaś, prawidłowo zredagowane, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a. na mocy której organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. W tym stanie rzeczy - z uwagi na naruszenie wskazanych przepisów postępowania - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art 135 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organy zobowiązane będą wziąć pod uwagę rozważania zawarte w niniejszym wyroku oraz podporządkować się ocenie prawnej zawartej w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 110/18.