II SA/Gd 915/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. G. i S. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 października 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie nałożenia obowiązku przedstawienia orzeczenia technicznego dotyczącego wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie w części dotyczącej R. G., 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej R. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z 31 października 2013 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), rozpatrując zażalenie R. i S. G. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 października 2013 r. nr [...] nakładającego na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane na W. i W. K., współwłaścicieli lokalu nr 2 w budynku przy ul. M. 36-38 w G., obowiązek sporządzenia i przedłożenia orzeczenia technicznego oceniającego prawidłowość samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z wykonaniem w lokalu mieszkalnym nr 2 w budynku przy ul. M. 36-38 w G. kominka (obudowanego wkładu kominowego) oraz zewnętrznego przewodu dymowego, zawierającego wyszczególnienie wprowadzonych zmian powstałych w wyniku dokonanych robót, wpływ wykonanych robót na statykę układu konstrukcyjnego budynku, ocenę wykonanych robót w stosunku do obowiązujących przepisów (w tym obowiązujących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), prawidłowość funkcjonowania kominka, prawidłowość podłączeń i sprawność wentylacji oraz wskazanie ewentualnych zmian i przeróbek koniecznych do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem w terminie do 15 listopada 2013 r., umorzył postępowanie zażaleniowe. Rozstrzygnięcia powyższe wydane zostały w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W postanowieniu z 7 października 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na W. i W. K., opisany wyżej szczegółowo, obowiązek przedłożenia orzeczenia technicznego w terminie do 15 listopada 2013 r. Organ ten w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał, że podczas postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek R. i S. G., ustalono między innymi, że W. i W. K., współwłaściciele lokalu nr 2 w budynku przy ul. M. 36-38 w G., przeprowadzili w roku 2006 w lokalu mieszkalnym nr 2 roboty budowlane polegające na wykonaniu kominka (obudowanego wkładu kominkowego) oraz zewnętrznego przewodu dymowego. Wskazując na art. 28 ustawy – Prawo budowlane, organ wskazał, że przedmiotowe roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, której inwestor nie uzyskał. Jednoznaczne organ podał, że ustalenie, czy wykonanie przedmiotowych robót nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia, oraz czy nie narusza obowiązujących przepisów (w tym obowiązujących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie) wymaga sporządzenia orzeczenia technicznego, opracowanego przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia oraz legitymujące się aktualnym zaświadczeniem o przynależności do odpowiedniej Izby Samorządu Zawodowego. Orzeczenie winno oceniać prawidłowość wykonanych robót budowlanych i związane z tym bezpieczeństwo obiektu oraz zawierać ewentualne zalecenia w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli R. i S. G., domagając się orzeczenia o rozbiórce wykonanych przez inwestorów robót budowlanych. W postanowieniu z 31 października 2013 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowania zażaleniowe w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że zgodnie z przepisem art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie (przepis art. 141 § 2 powyższej ustawy). Zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się rozstrzygnięcie, które rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub gdy rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki tej osoby. Interes prawny musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego, co oznacza konieczność ustalenia przepisu prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym podmiot wprawdzie jest nawet bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może tego jednak poprzeć przepisami prawa, które mogłyby stanowić podstawę skutecznego żądania czynności organu administracji. W takim przypadku, jak podkreślił organ, podmiotowi nie przysługują atrybuty strony w postępowaniu administracyjnym. Doręczenie decyzji administracyjnej nie powoduje zaś automatycznego nadania podmiotowi, który ją otrzymał, uprawnień strony. Dalej organ argumentował, że w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepis art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane stroną postępowania jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, natomiast postanowienie wydane na podstawie tego przepisu ma charakter dowodowy (cel - uzupełnienie materiału dowodowego umożliwiające merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy) w postępowaniu dotyczącym nałożenia obowiązku przedstawienia orzeczenia technicznego robót budowlanych wykonanych przez inwestora, czyli W. i W. K. Powyższe pozwala na stwierdzenie, że R. i S. G. nie mają interesu prawnego ani obowiązku w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepis art. 81 c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane i tym samym nie mogli skutecznie złożyć zażalenia na postanowienie wydane w tym postępowaniu.' Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ stwierdził, że w sytuacji, gdy organ uzna, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma w danej sprawie interesu prawego lub obowiązku, wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W myśl zaś przepisu art. 144 k.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W niniejszym przypadku postępowanie prowadzone w oparciu o przepis art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w stosunku do robót budowlanych polegających na samowolnym wykonaniu robót budowlanych związanych z wykonaniem kominka (obudowanego wkładu kominowego) oraz zewnętrznego przewodu dymowego nie rozstrzyga sprawy co do istoty (brak merytorycznego rozstrzygnięcia). Żalący się, tj. R. i S. G., nie są osobami określonymi w art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej nałożono bowiem na inwestora przedmiotowych robót, czyli na W. i W. K. Z postanowienia wydanego na podstawie ww. przepisu nie wynikają dla żalących żadne obowiązki, nie wpływa ono też bezpośrednio na ich prawa i obowiązki, w żaden sposób nie ogranicza korzystania z przysługujących im praw. W konsekwencji nie mogą oni uzyskać przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, co musi skutkować jego umorzeniem z przyczyn podmiotowych. Skargę na powyższe postanowienie złożyli R. i S. G., domagając uznania ich za stronę w niniejszym postepowaniu administracyjnym i rozpatrzenia złożonego przez nich zażalenia. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że wykonany przez inwestorów komin związany jest z wykuciem otworu w ścianie zewnętrznej budynku, którego są jednymi z kilku współwłaścicieli. Bezsporne jest, że roboty te wykonane zostały samowolnie, dotyczą całego sześciorodzinnego budynku, więc skarżący, zgodnie z art. 28 ustawy – Prawo budowlanym, jako współwłaścicielom, służy przymiot strony postępowania. Ponadto, zdaniem skarżących w niniejszej sprawie organ winien zastosować art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane, bowiem wykonane roboty budowlane szpecą budynek i otoczenie. Wykucie otworu w ścianie zewnętrznej budynku i okalenie jej szpecącą rurą powoduje oszpecenie nieruchomości i obniżenie jej wartości. Skarżący wskazali, że takie zachowanie inwestorów jest tolerowane przez organy nadzoru budowlanego bowiem podobne postępowania toczą się wobec innych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumenty powołane w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej po względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 273 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie w stosunku do R. G. nie jest zgodne z prawem. W tym miejscu wskazać należy, że zarówno zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i skargę na decyzję wydaną przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli R. G. oraz S. G. Natomiast właścicielką lokalu nr 3 w budynku położonym w G. przy ul. M. 36-38 w G. jest jedynie R. G., S. G. nie jest właścicielem lokalu (k-91 akt sądowych). Powyższa okoliczność przesądza o tym, że poniższe dokonane przez Sąd ustalenia dotyczą R. G., będącej właścicielką lokalu mieszkalnego. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 października 2013r., którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego, umorzono postępowanie zażaleniowe, na tej podstawie że składający zażalenie nie mają interesu prawnego i tym samym nie posiadają przymiotu strony, co uzasadniałoby prawo do wniesienia zażalenie na postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. Z 2010r. nr 243, poz.1623 ze zm.). Stosownie do dyspozycji art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interesem prawnym w postępowaniu administracyjnym jest ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Pojęcie strony może być wyprowadzone z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Organ I instancji ustalił, że doszło do wykonania samowolnych robót budowlanych, na wykonanie których wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie podstawę materialnoprawną podjęcia przez organ I instancji postanowienia i w konsekwencji podstawę ustalenia obowiązku stanowił art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego i z tego przepisu należy wywodzić interes prawny. Przepis ten stanowi, że organ nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, może nałożyć w drodze postanowienia na uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Z treści przepisu wynika, że jego stroną jest uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Tym samym żadnej z tych osób nie można pozbawić statusu strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2012r. sygn. akt II OSK 2106/11 lex nr 1223965, oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Krakowie z dnia 13 stycznia 2012r. sygn. akt II SA/Kr1629/11 lex nr 1107626 i w Opolu z dnia 21 lutego 2012r. sygn. akt II SA/Op 432/11 lex nr 1121455). W rozpoznawanej sprawie roboty budowlane zostały wykonane w budynku mieszkalnym będącym własnością Wspólnoty Mieszkaniowej - małej wspólnoty mieszkaniowej składającej się z 6 lokali, w budynku położonym przy ul. M. 36-38 w G. Roboty zostały wykonane przez W. i W. K. współwłaścicieli lokalu nr 2 i polegały na wykonaniu kominka (obudowanego wkładu kominkowego) oraz zewnętrznego przewodu dymowego. Stosownie do art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz.U z 2000r., nr 80, poz. 903 ze zm.) wspólnotę mieszkaniową tworzy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego o współwłasności i kodeksu postępowania cywilnego. Członkowie wspólnoty mieszkaniowej (właściciele lokali ) posiadają kompetencje do decydowania o sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej (części wspólnych) budynku, natomiast nie posiadają kompetencji do decydowania o sprawach dotyczących lokali stanowiących indywidualną własność poszczególnych właścicieli lokali, członków Wspólnoty. Zatem o tym kto posiada interes prawny w sprawie postępowania prowadzonego na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego decyduje to, czy roboty budowlane dotyczyły części wspólnych, czy też części wyodrębnionych, stanowiących indywidualną własność członka Wspólnoty. Skarżąca nie jest wprawdzie uczestnikiem procesu budowlanego, ale jest właścicielką wyodrębnionego lokalu, stąd mogła uzyskać status strony w postępowaniu dotyczącym nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej w zakresie wskazanym w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w sytuacji gdy wykonane prace dotyczyły części wspólnych budynku mieszkalnego. Podkreślić bowiem należy, że art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego określił krąg stron w każdym postępowaniu prowadzonym na jego podstawie. Tym samym za stronę przyjęto uczestnika procesu budowlanego, jak i właściciela obiektu. Nałożenie obowiązku dostarczenia ekspertyzy na inwestora, w rozpoznawanej sprawie na W. i W. K., właścicieli mieszkania nr 2, nie zmienia ustalonego tym przepisem kręgu stron postępowania. Jak to wskazano powołanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dnia 13 stycznia 2012r.wyroku, nałożenie obowiązku na konkretny podmiot a ustalenie kręgu stron nie zawsze prowadzi do wspólnego kręgu podmiotowego postępowania. W związku z powyższym, skoro roboty wykonane przez W. i W. K. dotyczyły części wspólnych budynku, to skarżącej R. G. przysługiwał przymiot strony uprawnionej do wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji z dnia 7 października 2013r. Umorzenie postępowania w przedmiocie rozpatrzenia jej zażalenia nie było więc zgodne z prawem, albowiem naruszyło przepis art. 81c pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 28 kpa.. Mając powyższe na uwadze i działając na podstawie art. 145§ 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej R. G. (pkt 1 sentencji wyroku) oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie, albowiem składający zażalenie S. G. nie jest właścicielem lokalu mieszkalnego, zatem nie może posiadać interesu prawnego we wniesieniu zażalenia na ww. postanowienie. W stosunku do S. G. umorzenie postępowania zażaleniowego było zgodne z prawem. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji rozpozna merytorycznie zażalenie R. G. na postanowienie z dnia 7 października 2013r. Nadto działając na podstawie art. 200 ww. ustawy Sąd zasądził na rzecz skarżącej kwotę 100zł stanowiącą równowartość wpisu uiszczonego od skargi.