II SA/Gd 924/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie: NSA Barbara Skrzycka - Pilch WSA Janina Guść (spr.) Protokolant: Danuta Penkalla po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. B. – W. i M. W. na postanowienie Wojewody z dnia 30 maja 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Gd 924/03 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia 30 maja 2003 r. Nr [...] Wojewoda na podstawie art. 134 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U z 2000 r. Nr 106 poz 1126 ze zm.) stwierdził niedopuszczalność odwołania M. B. – W. i M. W. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 1 kwietnia 2003 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. W. pozwolenia na budowę nadbudowy o jedna kondygnację budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w G. wraz z budową wewnętrznej instalacji gazu. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że strony uczestniczące w postępowaniu przez organem I instancji otrzymały wydaną decyzję i nie wniosły w terminie 14- dniowym odwołania od tej decyzji, w związku z czym w dniu 28 kwietnia 2003 r. stała się ona ostateczna. W dniu 29 kwietnia 2003 r. wpłynęło odwołanie M. B. – W. i M. W. Odwołanie to wniesiono po terminie, nadto zostało ono złożone przez osoby, które nie były uczestnikami postępowania. Organ odwoławczy stwierdził, że skarżący nie byli stronami postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem nabyli oni lokal znajdujący się w budynku mieszkalnym położonym przy ul. [...] w G. w dniu 3 kwietnia 2003 r., a więc po wydaniu decyzji. Skoro odwołanie wniesione zostało przez podmioty nie mające żadnego interesu prawnego i nie będące stronami postępowania w sprawie oraz po terminie do wniesienia odwołania, odwołanie należało uznać za niedopuszczalne. M. B. – W. i M. W. wnieśli skargę na powyższe postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że są stronami niniejszego postępowania. Po wydaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. W. pozwolenia na budowę z dnia 1 kwietnia 2003 r., w dniu 3 kwietnia 2003 r. nabyli oni bowiem od M. M. własność lokalu w budynku mieszkalnym położonym przy ul. [...] w G. W związku z powyższym zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. wstąpili oni jako następcy prawni M. M. na miejsce dotychczasowej strony do toczącego się postępowania. Skarżący uzasadniając swój interes prawny powołali się na art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j.Dz. U. z 2000 r. Nr 80 poz. 903 ze zm.) wprowadzający wymóg zgody współwłaścicieli na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej. Skarżący wskazali, że stanowisko organu II instancji pozostaje w sprzeczności z treścią art. 30 § 4 k.p.a. i prowadzi do sytuacji, w której a nowemu właścicielowi odmawia się statusu strony, a poprzedni właściciel, nie jest już stroną postępowania z uwagi na zbycie lokalu. Nadto skarżący zakwestionowali naruszenie terminu do wniesienia odwołania, wskazując, że skarżąca osobiście odebrała decyzję w Urzędzie Miejskim w dniu 14 kwietnia 2003 r., a odwołanie nadano na poczcie listem poleconym w dniu 28 kwietnia 2003 r., na dowód czego skarżący złożyli kserokopię dowodu nadania listu poleconego. Termin do wniesienia odwołania zgodnie z art. 57 § 5 k.p.a. został zatem zachowany. Zdaniem skarżących, wydana decyzja, wbrew stanowisku organu II instancji, nie mogła stać się ostateczna w dniu 28 kwietnia 2003 r., bowiem termin do wniesienia odwołania, zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a., nie mógł upłynąć w dniu 27 kwietnia 2003 r. - w niedzielę. Nadto skarżący zarzucili, że z uzasadnienia decyzji nie wynika, dlaczego dzień 12 kwietnia 2003 r. przyjęto za początek biegu terminu do wniesienia odwołania, w aktach brak jest bowiem dowodu doręczenia decyzji w tym dniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ administracji przyznał słuszność zarzutom skarżących dotyczącym naruszenia art. 30 § 4 k.p.a. i stwierdził, że w związku z nabyciem nieruchomości, zanim decyzja stała się ostateczna, stali się oni stronami postępowania i mogli podejmować czynności procesowe, w tym wnieść odwołanie. Wojewoda stwierdził, że powyższa okoliczność nie uzasadnia jednak uwzględnienia skargi, bowiem odwołanie wniesione zastało po terminie. W dacie wydawania decyzji skarżący nie byli stronami postępowania, a do uzyskania przez organ wiadomości o zbyciu nieruchomości doszło dopiero w dniu 14 kwietnia 2003 r. Organ administracji prawidłowo zatem doręczył decyzję M. M., bowiem nie posiadał w tym okresie informacji o zmianie właściciela nieruchomości. Doręczenie decyzji zgodnie z potwierdzeniem odbioru znajdującym się w aktach sprawy nastąpiło w dniu 12 kwietnia 2003 r. Po dniu doręczenia decyzji stronom organ nie mógł uzupełniać dokonanych ustaleń faktycznych o kolejną stronę postępowania, nie mogło zatem nastąpić doręczenie decyzji skarżącym, które można by uznać za początek biegu terminu do wniesienia odwołania. Odebranie decyzji w dniu 14 kwietnia 2003 r. nie skutkowało zatem uprawnieniem skarżących do wniesienia odwołania do dnia 28 kwietnia 2003 r. Organ II instancji powołał się na treść orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2002 r. sygn. akt II SA/Gd 3429/2001, zgodnie z którym, strona nie biorąca udziału w postępowaniu zachowuje termin do wniesienia odwołania, gdy wniesie je w terminie w jakim mogła je wnieść strona, której decyzję doręczono jako ostatniej. Organ wskazał, że sytuacja wyglądała by odmiennie, gdyby skarżący poinformowali organ administracji o nabyciu nieruchomości po wydaniu decyzji a przed jej doręczeniem, wówczas organ winien był zmienić z urzędu niewiążącą decyzję, uwzględniając w ustaleniach faktycznych pojawienie się nowych stron postępowania. Organ administracji wskazał, że decyzja nabrała waloru ostateczności w dniu 27 kwietnia 2003 r., a podzielenie argumentacji skarżących, że bieg terminu do wniesienia odwołania zaczął płynąć dla nich na nowo od daty otrzymania przez nich decyzji umożliwiałoby uznanie, że odwołanie od decyzji przysługuje także w sytuacji zgłoszenia się stron po odbiór decyzji po kilku latach, co prowadziłoby do destabilizacji obrotu prawnego. W piśmie z dnia 1 września 2003 r. skarżący stwierdzili, że organ posiadał wiedzę o zmianie właściciela lokalu Nr [...] w budynku przy ul. [...] w G. w dniu 11 kwietnia 2003 r. to jest w dniu wysłania decyzji. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem adnotacja, wskazująca że w dniu 11 kwietnia 2003 r., w związku z dostarczeniem aktu notarialnego, pracownik Urzędu Miejskiego dokonał sprawdzenia ewidencji nieruchomości przy ul. [...] w G. Nadto skarżący wskazali, że decyzja nie została doręczona M. M. Zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji jest podpisane nieczytelnie, nieczytelny podpis nie pozwalał na uznanie doręczenia za skuteczne. Z adnotacji doręczyciela wynika, że przesyłkę w dniu 12 kwietnia 2003 4. doręczono dorosłemu domownikowi adresata, podczas gdy M. M. zamieszkiwała w lokalu samotnie, a w dniu 3 kwietnia 2003 r. zbyła lokal i jedyną osoba w nim zamieszkującą była skarżąca. Doręczanie korespondencji pod tym adresem dla M. M. było zatem niemożliwe. Nadto jeżeli termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 26 kwietnia 2003 r. tj. w sobotę, to zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2001 r. FPS 7/00 (ONSA 2001, Nr 4 poz. 149) dzień ten jako dzień wolny od pracy nie mógł stanowić ostatniego dnia terminu i termin ten uległ przesunięciu do dnia 28 kwietnia 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przepis ten przewiduje dwa odrębne rozstrzygnięcia organu odwoławczego w dwóch niezależnych przypadkach - w przypadku niedopuszczalności odwołania, w tym niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych, organ odwoławczy wydaje postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania - w przypadku uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy wydaje postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Poszczególne rozstrzygnięcia dotyczą różnych stanów faktycznych i nie mogą być przez organ stosowane zamiennie. W szczególności jeżeli w sprawie zachodzą przesłanki stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, organ nie może wydać postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący jako nabywcy lokalu mieszkalnego położonego w budynku przy ul. [...] w G. stali się uczestnikami postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. W. pozwolenia na budowę nadbudowy o jedną kondygnację budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w G. wraz z budową wewnętrznej instalacji gazu. Zgodnie bowiem z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. W dacie nabycia przez skarżących lokalu postępowania administracyjne było w toku, na etapie po wydaniu a przez doręczeniem stronom decyzji. Skarżący wstąpili zatem do toczącego się postępowania w miejsce zbywcy lokalu M. M. Brak było zatem podstaw do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania i zaskarżone postanowienie narusza prawo procesowe -treść art. 134. k.p.a. Okoliczności związane z uchybieniem terminu nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Organ administracji uznając, że w sprawie zachodzą podstawy do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania winien wydać postanowienie w tym przedmiocie. Ustalenia faktyczne i ocena prawna w tym zakresie winny znajdować się w treści uzasadnienia postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Argumenty podnoszone przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, co do zasady winny stanowić uzasadnienie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a nie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Nadto wskazać należy, że organ administracji nie może powoływać ich dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego w odpowiedzi na skargę. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że decyzja stała się ostateczna w dniu 28 kwietnia 2003 r. bez poczynienia jakichkolwiek ustaleń faktycznych uzasadniających przyjęcie tej daty i uzasadnienia prawnego przyjętego stanowiska, co narusza treść art. 107 § 3 k.p.a. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż zarzut skarżących o braku podstaw do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania jest słuszny. W toku wstępnego badania skargi pod kątem zachowania terminu do jej wniesienia organ odwoławczy winien uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy. W szczególności winien on ustalić termin, zbadać prawidłowość i skuteczność doręczenia decyzji poprzedniczce prawnej skarżących M. M. Za słuszny uznać należy argument skarżących, że nawet w przypadku stwierdzenia prawidłowości doręczenia decyzji poprzedniczce prawnej skarżących M. M. w dniu 12 kwietnia 2003 r. i liczenia terminu od tej daty, termin do wniesienia odwołania zakończył bieg dopiero w dniu 28 kwietnia 2003 r. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. 14 - dniowy termin na wniesienia odwołania upływał w dniu 26 kwietnia 2003 r. t.j. w sobotę. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2001 FPS 7/00 (ONSA 2001/4/149) jeżeli dzień wolny od pracy w pięciodniowym tygodniu pracy (art. 129 § 1 i art. 1297 kodeksu pracy w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 1 marca 2001 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy - Dz. U. Nr 28, poz. 301) przypada w sobotę (nieobjętą ustawą z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy - Dz. U. Nr 4, poz. 28 ze zm.), to dzień ten należy uznać za równorzędny z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a. w związku z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a. termin do wniesienia odwołania upłynął zatem dopiero w poniedziałek - 28 kwietnia 2003 r. jako najbliższy dzień powszedni. Jeżeli zatem skarżący nadali odwołanie w urzędzie pocztowym w dniu 28 kwietnia 2003 r., zgodnie z art. 57 § 5 k.p.a., termin do wniesienia odwołania został przez nich zachowany. Niezależnie od powyższego za słuszne uznać należy zarzuty skarżących dotyczące prawidłowości doręczenia decyzji M. M. Zgodnie z art. 46 § 1 i 2 k.p.a. odbierający pismo winien potwierdzić doręczenie pisma swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia, jeżeli odbierający pismo uchyla się od potwierdzenia doręczenia lub nie może tego uczynić, doręczający sam stwierdza datę doręczenia oraz wskazuje osobę, która odebrała pismo i przyczynę braku jej podpisu. Podpis jest graficznym znakiem ręcznym umożliwianym identyfikację osoby go składającej. Z podpisu oraz adnotacji doręczyciela na potwierdzeniu odbioru winno wynikać jakiej konkretnie osobie przesyłkę pozostawiono. Uznanie doręczenia za skuteczne może zatem nastąpić jedynie w sytuacji gdy możliwa jest identyfikacja osoby potwierdzającej odbiór przesyłki. Podpis na potwierdzeniu odbioru decyzji jest niewątpliwie nieczytelny, treść adnotacji doręczyciela, iż przesyłkę doręczono dorosłemu domownikowi również nie umożliwia ustalenia osoby potwierdzającej przyjęcie przesyłki. Samo stwierdzenie, iż osoba składająca nieczytelny podpis, zgodnie z art. 43 k.p.a. należy jako domownik do kręgu podmiotów uprawnionych do odbioru przesyłki nie uzasadnia uznania doręczenia za prawidłowe w sytuacji gdy nie są znane żadne dane - ani imię ani nazwisko osoby, której dokonano doręczenia. Organ administracji przed ustaleniem prawidłowości doręczenia winien co najmniej w trybie reklamacyjnym w Urzędzie Pocztowym ustalić komu faktycznie decyzja została doręczona a następnie ocenić czy zachodzą przesłanki uznania doręczenia za skuteczne. Niezależnie od wadliwości potwierdzenia odbioru, w świetle okoliczności sprawy uzasadnione wątpliwości budzi możliwość doręczenia w dniu 12 kwietnia 2003 r. przesyłki domownikowi M. M. Z oświadczeń skarżących oraz D. W. złożonych na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2004 r. wynika bowiem, że M. M. w kwietniu 2003 r. nie zamieszkiwała już w ogóle pod adresem, pod którym dokonywano doręczenia, a lokalu od 11 kwietnia 2003 r. zgodnie z zaświadczeniem Urzędu Miasta zameldowana była skarżąca M. B. – W. (dowód: odpis potwierdzenia zameldowania k. 23, protokół rozprawy k. 38) Za słuszne uznać należy stanowisko organu odwoławczego, że stronie która nie brała udziału w postępowaniu I-instancyjnym, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ nie doręczył ani nie ogłosił decyzji (a który jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.) wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu stronie przysługuje jedynie wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2002 sygn. akt II SA 2230/00 Monitor Prawniczy 2002/20/916, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 1999 r. sygn. akt IV SA 1758/97 Lex Nr 47876) Termin do wniesienia odwołania przez skarżących w przypadku prawidłowego doręczenia decyzji ich poprzednikowi prawnemu nie rozpocząłby zatem biegu od daty doręczenia im decyzji. Zaznaczyć należy dodatkowo, iż w istocie wydana decyzja w ogóle nie została skarżącym doręczona w oryginale zgodnie z wymogami art. 109 § 1 k.p.a. bowiem w dniu 14 kwietnia 2003 r. otrzymali oni jedynie jej kopię. Doręczenie stronie kopii decyzji nie spełnia wymogów art. 109 § 1 k.p.a. i nie skutkuje rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia środka odwoławczego. Zarzut skarżących, że w dniu wysyłania decyzji stronom - 11 kwietnia 2003 r. organ administracji posiadał wiedzę o zmianie strony postępowania, co potwierdza treść notatki dotyczącej sprawdzenia w dniu 11 kwietnia 2003 r. stanu w ewidencji nieruchomości, jest bezzasadny, z poczynionej na decyzji adnotacji wynika bowiem, że decyzja została stronom wysyłania w dniu 10 kwietnia 2003 r. (dowód: adnotacja na decyzji k. 90 akt administracyjnych) Nadto sama treść niepodpisanej notatki, na którą powołują się skarżący nie stanowi dowodu na okoliczność daty doręczenia przez nich organowi dokumentów potwierdzających fakt następstwa prawnego. Okoliczności te, wobec zasadności innych zarzutów skargi, nie mają jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W toku postępowania doszło do naruszenia przepisów postępowania - art. 134 k.p.a., 30 § 4 k.p.a. oraz art. 46 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżone postanowienie. W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził na rzecz skarżących kwotę 250 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym kwotę 10 zł. uiszczonego w sprawie wpisu sądowego oraz kwotę 240 zł. tytułem zwrotu koszów zastępstwa procesowego, których wysokość ustalono stosownie do nakładu pracy i charakteru sprawy w granicach stawek wynikających z § 14 ust. 2 pkt 3 w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.). Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne tylko w przypadku, gdy zaskarżona decyzja nadaje się z istoty swej do wykonania. Ponieważ zaskarżona i uchylona decyzja dotyczyła stwierdzenia niedopuszczalności odwołania i nie podlegała wykonaniu, orzekanie o możliwości jej wykonania było bezprzedmiotowe.