II SA/Gd 924/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi H. B. na uchwałę Rady Gminy z dnia 25 kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Rada Gminy, działając na podstawie art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) podjęła w dniu 25 kwietnia 2013 r. uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar obrębu geodezyjnego wsi [...]. Pismem z dnia 12 września 2013 r. skarżąca H. B. wystąpiła z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa powyższą uchwałą, które wpłynęło do organu w dniu 16 września 2013 r. W wezwaniu tym wskazała ona, że Rada Gminy podejmując w dniu 25 kwietnia 2013 r. uchwałę nr [...], swoimi postanowieniami objęła działkę nr [...] należącą do skarżącej. W stosunku do w/w działki została wydana w roku 2011 r. decyzja o warunkach zabudowy ze wszystkimi uzgodnieniami. Skarżąca jako właścicielka działki nr [...] zakwestionowała przedmiotową uchwałę z powodu przeznaczenia należącej do niej nieruchomości jako terenu zieleni ekologiczno - krajobrazowej, oznaczonej w planie symbolem C002, a nie jak wnioskowała pod teren zabudowy letniskowej. Pozbawia ją to możliwości ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na budowę i tym samym zabudowy w/w działki. Wcześniej zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] obszar ten znajdował się w strefie ograniczonego rozwoju z przewagą funkcji turystyczno - rekreacyjnej. Uchwałą nr [...] z dnia 24 września 2013 r. Rada Gminy nie uwzględniła wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W uchwale tej Rada wskazała, że uwagi do projektu planu zostały przyjęte przez Wójta Gminy i uwzględnione przez zespół projektujący, o ile nie kolidowały z obowiązującymi uzgodnieniami organów. Na wniosek wójta w projekcie planu adaptowano istniejącą zabudowę rekreacyjną w rejonie jeziora [...] jako tereny zabudowy turystycznej - zabudowa letniskowa indywidualna. Jednakże Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia 18 listopada 2011 r. odmówił uzgodnienia projektu planu z powodu legalizacji zabudowy i funkcji letniskowej w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora [...], w tym obiektów i działek należących do skarżących. Teren ten usytuowany jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Borów Tucholskich oraz obszaru Natura 2000 "Bory Tucholskie" i obowiązują tu zakazy i ograniczenia wprowadzone uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...]. Zgodnie z § 5 ust. 8 tej uchwały, na obszarach chronionego krajobrazu, wymienionych w § 1 ust. 1, wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W § 7 ust. 3 wskazano, że zakazy, o których mowa w § 5 ust. 8 oraz § 6, nie dotyczą: 1) obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych), gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach; 2) siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełniania istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód, (... ); 3) istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. gdzie dopuszcza się przebudowę i modernizację istniejącego zainwestowania w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno - krajobrazowych, pod warunkiem nie zwiększania powierzchni zabudowy, a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód, jeżeli w trakcie postępowania strona wykaże brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione w danym obszarze ekosystemy i krajobraz. Wójt wyjaśnił, że linię brzegu jeziora wyznacza granica ewidencyjna lub kontur użytku na mapie ewidencyjnej i od tak wyznaczonej linii brzegu odmierza się 100 m strefę ochronną jeziora. W przypadku gdy linia brzegu nie pokrywa się z granicą ewidencyjną działki wyznacza się ją zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019 ze zm.). W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego za granicę jeziora [...] przyjęto granicę ewidencyjną działki stanowiącej jezioro [...] i w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora obowiązuje zakaz zabudowy. Zatem zespół autorski planu musiał przyjąć rozwiązanie akceptowane przez organ uzgadniający i zgodnie ze stanowiskiem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zawartym w postanowieniu z dnia 31 lipca 2012 r. wprowadzono tu tereny zieleni ekologiczno - krajobrazowej. Możliwość adaptacji istniejącej lub projektowanej zabudowy w pasie 100 m od linii brzegu jeziora dopuszczona została pod warunkiem ujęcia jej w innych, wcześniej wykonanych opracowaniach planistycznych lub posiadającej pozwolenie na budowę. W przypadku działki skarżącej takie ustalenia nie występują. Żadne opracowania planistyczne nie wskazywały działki skarżącej jako terenu przeznaczonego pod zabudowę, obiekt istniejący na tej działce nie posiada również pozwolenia na budowę. Organ przyznał, że dla działki [...] w roku 2011 została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego i skarżąca miała podstawy prawne do ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na budowę. Jednakże niezrealizowane warunki zabudowy tracą ważność z chwilą wejścia w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. H. B. wniosła w dniu 4 października 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.). W skardze wskazała na naruszenie: 1) art. 9 ust 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezgodność i niezwiązanie organu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalonego Uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 23 czerwca 2004 r., w którym działki skarżących były przeznaczone na działalność turystyczno - rekreacyjną i nie wykluczały zabudowy letniskowej, a zatem naruszenie prawa, w zakresie, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych; 2) art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 21, 31 i 32 ust. 1 oraz 64 Konstytucji RP poprzez naruszenie w sposób zbyt daleko idący prawa własności nieruchomości skarżącej oraz różnicowanie sytuacji skarżącej na tle działek sąsiednich; 3) art. 17 oraz art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie w procedurze planistycznej stosownych uzgodnień, w tym aktualnego uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, podczas gdy procedura planistyczna dotyczyła planów zagospodarowania przestrzennego wyrażonych w uchwałach Rady Gminy nr [...] i [...], a które zostały uznane przez Wojewodę w trybie rozstrzygnięć nadzorczych z dnia 2 stycznia 2013 r. poz. 74 i 75 za nieważne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz wyjaśnił, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w uchwale Nr [...], mocą której odmówiono uznania za zasadne wezwania skarżących do usunięcia naruszenia prawa uchwałą nr [...] z dnia 25 kwietnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...]. W piśmie z dnia 23 czerwca 2014 r., odnosząc się do kwestii związanej z rozstrzygnięciami nadzorczymi Wojewody z dnia 18 grudnia 2012 r. i z dnia 28 grudnia 2012 r., organ wyjaśnił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] obejmujący obszar obrębu geodezyjnego wsi [...] był procedowany w dwóch częściach. Pierwsza część dotyczyła terenów zabudowanych oraz przeznaczonych pod zabudowę i sporządzana była w skali 1:2000, zaś tereny niezabudowane i nie przeznaczone pod zabudowę były sporządzane i procedowane w skali 1:5000. Obie części, zarówno ta w skali 1:2000, jak i ta w skali 1:5000, tworzyły razem miejscowy plan gospodarowania przestrzennego gminy [...] obejmujący obszar obrębu geodezyjnego wsi [...]. Plan w postaci dwóch uchwał (w skali 1:2000 i w skali 1:5000) razem w całości był uzgadniany i opiniowany zgodnie z obowiązującą procedurą i w tej postaci uzyskał wszystkie wymagane prawem uzgodnienia i opinie, co pozwoliło na wyłożenie go do publicznego wglądu w dniach od 24 sierpnia do 14 września 2012 r., zaś dyskusja publiczna odbyła się w dniu 11 września 2012 r. Po wyłożeniu do publicznego wglądu do planu wpłynęło 11 uwag, wszystkie uwagi zostały przez Wójta Gminy odrzucone. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy obejmujący obszar obrębu geodezyjnego wsi [...] został uchwalony w dniu 31 października 2012 r. Wojewoda wskazując uchybienia w uchwalonym planie, rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność uchwały. Wskazane uchybienie dotyczyło uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w postaci dwóch odrębnych uchwał dotyczących części sporządzanej w skali 1:2000 i części sporządzanej w 1:5000 zamiast w postaci jednej uchwały dotyczącej obu tych części. Wykonując uwagi wskazane w rozstrzygnięciu, skonsolidowano uchwałę dotyczącą części w skali 1:2000 i w części skali 1:5000. Biorąc pod uwagę fakt, że zarówno zespolone uchwały jak i osobne uchwały tworzyły dokładnie ten sam miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] obejmujący obszar obrębu geodezyjnego wsi [...] stwierdzono, że nie ma potrzeby przeprowadzania ponownych uzgodnień i ponownego opiniowania tego dokumentu. Różnica pomiędzy oboma dokumentami dotyczyła jedynie ich formy pisemnej a nie treści, która została dokładnie taka sama. Po wykonaniu wskazań rozstrzygnięcia nadzorczego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] obejmujący obszar obrębu geodezyjnego wsi [...] ponownie wyłożono do publicznego wglądu w dniach od 7 marca do 28 marca 2013 r., zaś dyskusja publiczna odbyła się w dniu 19 marca 2013 r. Po wyłożeniu do publicznego wglądu do planu wpłynęło 10 uwag, wszystkie uwagi zostały przez Wójta Gminy odrzucone. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] obejmujący obszar obrębu geodezyjnego [...] został opublikowany w Dzienniku Urzędowym z 2013 r. Ostatecznie stanowisko w sprawie skarżąca przedstawiła w załączniku do protokołu z dnia 22 lipca 2014 r., podtrzymując dotychczasowe zarzuty i wnioski. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Stosownie bowiem do art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej wyłącznie pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 25 kwietnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar obrębu geodezyjnego wsi [...]. Kwestionowane postanowienia uchwały przewidują dla działki nr [...], objętej kartą terenu nr C002, przeznaczenie terenu oznaczone symbolem ZK - "tereny zieleni ekologiczno - krajobrazowej". Z części opisowej planu wynika również położenie wskazanej nieruchomości w strefie C, obejmującej obszary zaliczone do różnych form ochrony przyrody w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.). Działka skarżącej, objęta w planie kartą terenu nr C002, leży w Obszarze Chronionego Krajobrazu Borów Tucholskich oraz w Otulinie Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego. W konsekwencji ustalenia tego położenia trzeba zwrócić uwagę, że na wskazanym terenie obowiązuje, z mocy uchwały nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...], zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594), który stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 52 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę, poprzedzoną wezwaniem organu gminy do usunięcia naruszenia prawa, wnosi się w terminie 30 dni od doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (zob.: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSP 2/2007, ONSAiWSA z 2007 r., nr 3 poz. 60). Bezsporne jest, że pismem z dnia 12 września 2013 r., złożonym w dniu 16 września 2013 r., skarżąca wezwała do usunięcia naruszenia prawa Radę Gminy, która uchwałą z dnia 24 września 2013 r. odmówiła jego uwzględnienia. Uchwałę tę doręczono skarżącej w dniu 4 października 2014 r. Skarga została wniesiona w dniu 4 listopada 2013 r., a więc w terminie 30 dni od otrzymania odpowiedzi na to wezwanie. Uznać zatem należy uznać, że skarżąca zachowała przewidziany w art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi termin do wywiedzenia przedmiotowej skargi. Sąd uznał, że skarżąca ma legitymację do wniesienia skargi, wywodzoną z naruszenia przysługującego jej prawa własności. Jak wynika bowiem z niespornych okoliczności sprawy, skarżąca jest właścicielką nieruchomości gruntowej obejmującej działkę nr [...], położoną w miejscowości [...], objętą postanowieniami zaskarżonej uchwały w sposób, który ogranicza jej prawo własności, poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, wobec przyjęcia przez Sąd zarówno spełnienia warunków formalnych wniesienia skargi, jak i naruszenia interesu prawnego skarżącej, ma ocena, czy gmina procedując przy podjęciu zaskarżonej uchwały naruszyła uprawnienia składające się na tzw. władztwo planistyczne. Do obowiązków gmin należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które wraz z innymi przepisami kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Władztwo planistyczne gminy oznacza powierzenie przez ustawodawcę gminom kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania przestrzennego, czyli możliwość przeznaczania terenu pod określone funkcje. Przy czym swoboda regulacyjna gmin w dziedzinie gospodarowania przestrzennego nie ma charakteru absolutnego. Gmina jest przy tym ograniczona obowiązującym prawem, a także zakazem nadmiernej, nieuzasadnionej ingerencji w sferę praw i wolności jednostek, w tym w konstytucyjnie chronione prawo własności. Realizacja zadań ogólnospołecznych niejednokrotnie wymaga jednak ograniczenia prawa własności jednostek, gdyż danie pierwszeństwa temu prawu mogłoby uniemożliwić realizację tych zadań. Własność nie jest bowiem prawem nieograniczonym i zgodnie z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP może być ograniczona ustawowo w zakresie, w jakim nie narusza to istoty tego prawa. Jeżeli zatem rada gminy ogranicza sposób wykonywania prawa własności przez ustanowienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyniąc to na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym proporcjonalnie do dyktowanych interesem publicznym potrzeb ingerencji w sferę praw i wolności, to ograniczenia te stanowione są w istocie w drodze ustawy, pozostając w zgodzie z wymogami Konstytucji RP. Ważne jest też, aby w procesie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do wyważenia interesu publicznego oraz interesu indywidualnego, wymagającego ograniczenia. Badając w tym kontekście zaskarżoną uchwałę sąd ocenia, że organ uchwałodawczy dokonał prawidłowego wyważenia interesu publicznego i interesu indywidulanego. Okolicznością bezsporną w sprawie jest, że działka należąca do skarżącej znajduje się na terenie objętym jedną z form ochrony przyrody przewidzianą w ustawie o ochronie przyrody. Teren ten położony jest bowiem w Obszarze Chronionego Krajobrazu Borów Tucholskich, do którego zaliczyła je uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...]. W myśl art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627), w brzmieniu obowiązującym z daty podjęcia wskazanej uchwały, obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. W toku procedury planistycznej organ uchwałodawczy gminy zobowiązany był do uwzględniania postanowień uchwały Sejmiku Województwa z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...]. Stosownie bowiem do treści art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin. W planowaniu przestrzennym już na etapie sporządzania i uchwalania studium, zgodnie z dyspozycją art. 10 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., uwzględnia się uwarunkowania wynikające m.in. z wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Poprzez związanie postanowieniami studium, o którym mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p., uwarunkowania te są aktualne również na etapie uchwalania planu miejscowego. Wobec tego uznać należało, że wymogi ochrony środowiska, w tym ochrony przyrody, w planowaniu przestrzennym uzasadniały wprowadzenie zakazu zabudowy w tak oznaczonym otoczeniu jeziora. Prawidłowość zajętego stanowiska potwierdza również chronologia procedury uzgodnieniowej przeprowadzonej zgodnie z wymogiem art. 17 pkt 6 lit. b tired drugi u.p.z.p. w związku z art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu, wymagają uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu. W pierwszej fazie uzgodnień Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia 18 listopada 2011 r. odmówił uzgodnienia projektu przedmiotowego planu miejscowego w zakresie ochrony przyrody i krajobrazu, z uwagi na niezgodność jego ustaleń z przepisami uchwały Sejmiku Województwa z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...] oraz wątpliwości co do legalizowania samowolnie zrealizowanych obiektów budowalnych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów Jeziora [...], Jeziora [...] oraz rzeki [...] z [...]. Ze względu na charakter prawny uzgodnienia uregulowanego w przepisach art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), które jest stanowczą formą wyrażenia przez organ współdziałający stanowiska, które rzutuje w sposób bezwzględny na treść decyzji, która ma być wydana po uzgodnieniu przez organ decydujący w postępowaniu głównym, brak takiego pozytywnego uzgodnienia w przedmiotowej sprawie planistycznej praktycznie uniemożliwił uchwalenie planu dopuszczającego zabudowę letniskową w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej m.in. Jeziora [...], w sąsiedztwie którego zlokalizowana jest działka skarżącej. W tej sytuacji jedynie plan wyłączający możliwość zabudowy na wskazanym obszarze mógł spotkać się z uzgodnieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, co też nastąpiło w postanowieniu tego organu z dnia 31 lipca 2012 r. W kontrolowanej uchwale o planie zatem, zgodnie ze wskazanym uzgodnieniem, w karcie terenu C002 w punkcie 13, określając sposób zagospodarowania terenów podlegających ochronie na podstawie przepisów odrębnych, wskazano na ich położenie w Obszarze Chronionego Krajobrazu Borów Tucholskich, odsyłając tym samym do regulacji uchwały Sejmiku Województwa w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...]. Wobec tego, do terenu działki stanowiącej własność skarżącej zastosowanie znalazła dyspozycja § 5 pkt 8 wskazanej uchwały stanowiąca, że na obszarach chronionego krajobrazu w niej wymienionych wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zakaz ten, z mocy przepisu § 7 ust. 3 pkt 5 uchwały, nie dotyczy istniejących, obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. - gdzie dopuszcza się przebudowę i modernizację istniejącego zainwestowania w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno -krajobrazowych, pod warunkiem niezwiększania powierzchni zabudowy, a także nieprzybliżania zabudowy do brzegów wód, jeżeli w trakcie postępowania strona wykaże brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione w danym obszarze ekosystemy i krajobraz. Przepis § 9 uchwały sejmiku stanowi nadto, że uchwała ta nie narusza uprawnień nabytych na podstawie ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, prawomocnych orzeczeń administracyjnych i innych aktów prawnych, obowiązujących w dniu wejścia w życie uchwały. Wskazane wyżej wyjątki nie mają jednakże zastosowania do działki skarżącej. W tej zaś sytuacji dopuszczenie zabudowy na terenie obszaru chronionego krajobrazu doprowadziłoby do naruszenia przepisów ustawy o ochronie przyrody i uchwały w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...]. Zgodzić należy się ze skarżącą, że w toku prac planistycznych uwzględniać trzeba dotychczasowe przeznaczenie terenu bądź zagospodarowanie. Przy czym podkreślenia wymaga, że odnosi się to wyłącznie do zagospodarowania legalnego, dokonanego w przewidzianym przez przepisy prawa budowlanego trybie. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 10 u.p.z.p. nie jest zasadny, również z tego powodu, że w toku kontroli uchwalonego planu nie można skutecznie zarzucać nieprawidłowości w odniesieniu do studium, które w tej sprawie znajduje się poza kognicją sądu. Studium pozostaje w kręgu zainteresowania Sądu w przedmiotowej sprawie jedynie w zakresie zgodności jego postanowień z zapisami kontrolowanego planu. Z obowiązującego w dniu podejmowania kontrolowanej uchwały o planie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia 23 czerwca 2004 r., wynika, że w jego postanowieniach uwzględniono uwarunkowania przyrodnicze wynikające z faktu położenia części terenów gminnych w granicach m.in. Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego oraz Obszaru Chronionego Krajobrazu Borów Tucholskich. Ustalając kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy uchwałodawca podzielił obszar gminy na cztery strefy funkcjonalne: strefa A – trzon usługowo-mieszkaniowo-produkcyjny, strefa B – obszar rozwoju zabudowy, strefa C – obszar ograniczonego rozwoju z przewagą funkcji turystyczno – rekreacyjnej oraz strefa K – korytarza rekreacyjnego wzdłuż rzeki [...]. Strefę C opisano jako obszar gminy zlokalizowany w granicach różnych form ochrony przyrody, a poza strefą A, wobec czego pokrywa się ona z obszarem, w którym położona jest nieruchomość skarżących. W strefie tej gmina docelowo zadecydowała o niewspieraniu rozwoju zabudowy innej, niż związanej z funkcją obsługi turystyki. Dopuszczono w niej zabudowę mieszkaniowo-usługową jedynie w bezpośrednim sąsiedztwie istniejących wsi. Nowa zabudowa rekreacyjna lub mieszkaniowa winna być realizowana jedynie w skupiskach od 5 do 20 domów i w odległościach nie mniejszych od innego skupiska niż 1,5 m. Przy czym wskazuje się w studium, że są to wartości zalecane, a docelowe wartości powinny być zapisane w stosownej uchwale rady gminy w tej sprawie. Wskazuje się też, że jest to teren o małej możliwości przekwalifikowania gruntów rolnych na nierolne oraz dużej ilości zalecanych dolesień (s. 135 Studium). W rozdziale II dotyczącym kierunków zamian w strukturze przestrzennej gminy oraz przeznaczenia terenu, w punkcie 2 zatytułowanym "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy" postanowiono, że w strefie C należy bezwzględnie dążyć do uzupełnienia oraz rozbudowy układów zieleni leśnej, a rozwój nowej zabudowy powinien być bezwzględnie wyznaczany w pierwszej kolejności jako uzupełnienie już zabudowanych terenów. Jako politykę rozwoju przestrzennego gmina, poprzez ograniczenie rozbudowy komunalnych elementów infrastruktury technicznej, powinna deklarować brak wsparcia dla rozwoju nowych terenów zabudowanych w tej strefie oraz wsparcie dla procesów związanych z ochroną środowiska przyrodniczego (s. 138 Studium). Z tego wynika, że głównym założeniem Studium w strefie C jest ochrona istniejących walorów przyrodniczych i ograniczenie zabudowy mieszkaniowej. Podkreślić należy, że plan jest narzędziem do realizacji celów określonych w studium. Jako akt prawa miejscowego plan miejscowy, w przeciwieństwie do postanowień studium, winien posiadać precyzyjne, jednoznaczne, możliwe do wyegzekwowania ustalenia wyrażone w formie nakazów, zakazów i dopuszczeń. Wobec tego "zgodność" planu miejscowego ze studium nie może oznaczać dokładnego odwzorowania i przepisania (przerysowania) ustaleń ze studium do planu - sprzeciwia się temu przede wszystkim wykładnia celowościowa przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazująca na miejsce obu dokumentów w polityce przestrzennej gminy. Tak więc studium to określenie polityki przestrzennej gminy, a plan miejscowy to akt uszczegóławiający przeznaczenie terenu i sposób zabudowy. Zgodność planu ze studium polega więc na uszczegółowieniu planem kierunku polityki przestrzennej zawartej w studium (por. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 4/12, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie niezgodność postanowień zaskarżonego planu z obowiązującym studium, oceniania według wyżej opisanych zasad, nie ma miejsca. Realizując zapisy studium uchwałodawca przewidział obszar, na którym zlokalizowana jest działka skarżącej, objęty kartą terenu nr C002, pod tereny zieleni ekologiczno – krajobrazowej, stanowiącej w rozumieniu planu drobne, naturalne zbiorniki wodne i cieki wraz z zielenią, tereny podmokłe, naturalne zadrzewienia i zakrzewienia pełniące funkcje krajobrazowe. Wyłączył przy tym możliwość zabudowy tych terenów poprzez odwołanie się do ogólnych zasad ochrony środowiska i przyrody sprecyzowanych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym w planie w pełni zrealizowano wyznaczone w Studium kierunki rozwoju terenów objętych różnymi formami ochrony przyrody. Przy czym podkreślić należy, że uwzględniono dotychczasowe legalne zagospodarowanie terenu ustalając w § 6 uchwały o planie, że istniejące w obszarze planu przeznaczonym pod zabudowę letniskową budynki mieszkalne powstałe na podstawie prawomocnych pozwoleń na budowę uznaje się za zgodne z planem. To postanowienie uchwały właśnie realizuje ochronę praw nabytych, ale sytuacja ta nie odnosi się do skarżącej. Wskazać przy tym należy, że Rada uchwalając zaskarżony plan uwzględniła fakt, że niezrealizowane warunki zabudowy tracą ważność z chwilą wejścia nowego planu. Żadne opracowanie planistyczne nie wskazywało terenu działki skarżącej jako terenu przeznaczonego pod zabudowę, w związku z czym teren przeznaczono pod zieleń ekologiczno- krajobrazową. Odnosząc się zatem do zarzutu dotyczącego naruszenia zaskarżoną uchwałą przysługującego skarżącej prawa własności, należy wskazać, że plan wraz z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania prawa własności, nie rozstrzyga o samym prawie własności, a tylko o sposobie jego wykonywania. Uchwalając plan miejscowy rada gminy może określone tereny przeznaczać na cele zgodne z ochroną innych dóbr, w tym przypadku z ochroną przyrody jako elementu ochrony środowiska. Brak zgodności zamierzeń skarżącej co do sposobu wykorzystania działki z treścią projektu planu, nie oznacza, że kwestionowane postanowienia uchwały są niezgodne z prawem. W szczególności nie oznacza to, że przyjęte w projekcie planu rozwiązania są sprzeczne z Konstytucją RP. Ograniczenie uprawnień właścicielskich skarżącej poprzez wyłączenie prawa do zabudowy w pasie 100 m od linii brzegowej jeziora znajdującego się w obszarze chronionego krajobrazu nie jest sprzeczne z konstytucyjnymi zasadami proporcjonalności i równości wobec prawa. Według art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i prawa, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (zasada proporcjonalności). Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Uchwałodawca kierując się celami wyznaczonymi w Studium oraz stanowiskiem organu ochrony przyrody (Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska), wyrażonym w postanowieniu z dnia 18 listopada 2011 r., wyważył interes właścicielki m.in. działki nr 12/8 oraz interes publiczny wyrażający się w ochronie przyrody jako części środowiska i przyznał mu prymat wyłączając możliwość zabudowy letniskowej w strefie 100 m od linii brzegowej jeziora na terenie objętym jedną z form ochrony przyrody w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody. Z kolei art. 32 Konstytucji RP normuje zasadę równości wobec prawa, rozumianą jako posługiwanie się tymi samymi kryteriami w stosunku do osób znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2003 r. w sprawie P 24/02 wyjaśnił, że zgodnie z przewidzianą w tym przepisie zasadą równości wszyscy adresaci norm prawnych, charakteryzujący się daną cechą relewantną winni być traktowani według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących, a zasada ta nie wyklucza różnego traktowania podmiotów różniących się między sobą, niemniej wszelkie zróżnicowanie traktowania musi być oparte na uznanych kryteriach, zasadność doboru których podlega każdorazowej ocenie między innymi z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej (OTK-A z 2003 r., nr 6, poz. 55). Ustalenia planu w sposób przejrzysty i w pełni uzasadniony zróżnicowały sytuację podmiotów dysponujących obiektami budowlanymi legalnymi i wzniesionymi samowolnie, pozbawiając tych, którzy byli właścicielami zabudowy samowolnej możliwości legalizacji zabudowy letniskowej znajdującej się w pasie 100 m od linii brzegowej jeziora. Nie budzi żadnych zastrzeżeń sposób zróżnicowania sytuacji prawnych wskazanych podmiotów, które różnią się cechą relewantną. Postanowienia planu ograniczające możliwości korzystania z nieruchomości w sposób sprzeczny z oczekiwaniami jej właściciela, którym musi się on podporządkować wbrew swojej woli, prowadzi do ograniczenia uprawnień właścicielskich chronionych przez art. 140 k.c. Przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p., w powiązaniu z wymienionymi przepisami Konstytucji RP oraz art. 140 k.c., niewątpliwie ogranicza prawo własności skarżącej, a tym samym narusza jej interes prawny, co daje skarżącej legitymację do kontroli sądowej zaskarżonej uchwały, niemniej ograniczenie to w przedmiotowej sprawie mieści się w granicach dopuszczonych przez prawo. Gmina działając w granicach przyznanego jej władztwa planistycznego, biorąc pod uwagę interes publiczny i słuszny interes obywateli, może zmieniać przeznaczenie terenu będącego własnością innych osób ograniczając w ten sposób przysługującą im własność, bowiem jak to już wyżej zaznaczono własność w Rzeczpospolitej Polskiej jest prawem konstytucyjnie chronionym, lecz podlegającym ograniczeniom, o których mowa art. 32 ust. 3 Konstytucji RP. W świetle przedstawionych rozważań nie znajdują usprawiedliwionych podstaw zarzuty skargi, które kwestionują prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, jednak pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. W rozpoznawanej sprawie gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego miała uprawnienie do takiego ukształtowania postanowień planu zagospodarowania, które w kontrolowanym zakresie szczególną ochroną otoczyły obszary o wyjątkowych walorach przyrodniczo – krajobrazowych kosztem uszczuplenia uprawnień skarżących wynikających z prawa własności przedmiotowych działek. Uczyniła to, według Sądu, z poszanowaniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności, stosując ograniczenia prawa adekwatne do wymogów ochrony przyrody. Wyjaśnić w tym miejscu należy również, że w aneksie do prognozy oddziaływania na środowisko (k. 69-72 prognozy w aktach procedury planistycznej) przeprowadzona została analiza w zakresie wskazanym prze RDOŚ w negatywnym uzgodnieniu z dnia 18 listopada 2011 r. (k. 52-54 akt niniejszej sprawy). Stwierdzono tam, że uchybienia wykazane przez RDOŚ zostały uwzględnione, a zmiany wprowadzone na rysunku planu i jego ustaleniach nie wpłyną na zmianę obecnych warunków środowiska przyrodniczego. W konsekwencji Sąd ocenia zatem zarzuty skargi przeciwko uchwale jako nietrafne. Zaskarżona uchwała nie narusza prawa, w tym wskazanych przepisów Konstytucji RP oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przyjęte rozwiązania planistyczne nie wskazują, w zakresie naruszonego interesu prawnego skarżącej, na nadużycie przez Radę Gminy władztwa planistycznego. Wbrew zarzutom skargi nie doszło również do naruszenia art. 17, art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez brak ponownych uzgodnień w tym z RDOŚ wobec wydania przez Wojewodę rozstrzygnięć nadzorczych. Wprawdzie istotnie Rada podjęła w dniu 31 października 2012 r. dwie uchwały dotyczące miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obrębu geodezyjnego wsi [...], jednakże Wojewoda rozstrzygnięciami nadzorczymi z dnia 2 stycznia 2013 r. stwierdził nieważność obu tych uchwał. Powodem było właśnie uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego w dwóch odrębnych uchwałach w sytuacji przeprowadzenia jednej procedury planistycznej. Organ nadzoru w rozstrzygnięciach tych stwierdził wprost, że Rada chcąc uchwalić dwie uchwały, powinna była dla każdej z tych uchwał przeprowadzić odrębną procedurę planistyczną określoną w art. 17 u.p.z.p. Z dokumentacji prac planistycznych wynika zaś, że ustawowa procedura została przeprowadzona dla jednego projektu planu, który następnie został podzielony na dwie uchwały w sprawie planu obejmującego obszar obrębu geodezyjnego wsi [...]. Prawidłowo zatem, w ocenie Sądu, Rada usunęła uchybienie wytknięte jej w tychże rozstrzygnięciach i podjęła jedną uchwałę dla przedmiotowego terenu. Słusznie przy tym nie stwierdzono potrzeby przeprowadzania ponownych uzgodnień i ponownego opiniowania tego dokumentu, jako że te już były przeprowadzone dla całego jednego planu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] obejmujący obszar obrębu geodezyjnego wsi [...] został ponownie wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 7 marca do 28 marca 2013 r. Mapa planu obejmująca działkę skarżącej sporządzona została we właściwej skali wymaganej przez przepis art. 16 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Potwierdza to skala 1:2000 przyjęta dla wszystkich sekcji map obejmujących całą strefę C, w tym kartę terenu nr C002 z działkami skarżących. Natomiast załączniki graficzne oznaczone 1B.1, 1B.2, 1B.3, sporządzone w skali 1:5000, a więc dopuszczonej także w u.p.z.p., obejmują wyłącznie tereny zalesione. Podsumowując, stwierdzić należy, iż uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w zakresie kwestionowanej części projektu planu nie zostały nadużyte. Rada przyjęła rozwiązania planistyczne z poszanowaniem zasad wynikających z Konstytucji, zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym oraz ustawodawstwem dotyczącym ochrony środowiska i ochrony przyrody, co czyni nieuzasadnionymi zarzuty skargi w tej mierze. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną oddalił.