II SA/Gd 926/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. R. na decyzję Wojewody z dnia 29 września 2010 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych oddala skargę. Skarżący T. R. zgłosił 11 czerwca 2010 r., w Starostwie Powiatowym, zamiar wykonania robot rozbiórkowych budynku znajdującego się na działkach nr [...] i [...] w G. przy ul S. [...]. Nieruchomość stanowiła własność skarżącego oraz J. F. Postanowieniem z 29 czerwca 2010 r. Starosta zobowiązał skarżącego do uzupełnienia dokumentacji o prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz prawidłowo wypełniony wniosek - zgłoszenie robot rozbiórkowych, w którym należało określić rodzaj, zakres i sposób wykonania rozbiórki oraz z czego wykonane jest pokrycie dachowe. Termin do uzupełnienia braków określono na 9 lipca 2010 r. pod rygorem odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Postanowienie doręczono skarżącemu 2 lipca 2010 r. Wobec nieuzupełnienia wskazanych powyżej braków Starosta decyzją z 12 lipca 2010 r. zgłosił sprzeciw do wykonania przedmiotowej rozbiórki. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 30 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, natomiast w uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołano się na art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Decyzję doręczono skarżącemu 14 lipca 2010 r. W odwołaniu skarżący zarzucił organowi I instancji bezskuteczność wniesionego sprzeciwu albowiem upłynął termin do jego wniesienia, brak podstaw do żądania uzupełnienia zgłoszenia, brak doręczenia decyzji drugiej ze zgłaszających roboty rozbiórkowe stron, błędne pouczenie o miejscu złożenia odwołania. Wojewoda decyzją z 29 września 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji stwierdził, że podstawą żądania uzupełnienia zgłoszenia robot budowlanych był art. 30 ust. 2, art. 31 ust. 4 w zakresie określenia z czego jest wykonane pokrycie dachowe oraz art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Ponadto zdaniem organu II instancji termin, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, to termin na wydanie, a nie doręczenie decyzji stronie. Termin ten biegnie od daty upływu terminu do uzupełnienia dokumentacji. W ocenie organu zgłoszenie budowlane jest szczególną formą wszczęcia postępowania administracyjnego, które toczy się wyłącznie z udziałem osoby dokonującej zgłoszenia. Błędne wskazanie adresu miejsca złożenia odwołania organ II instancji uznał za zwykłą omyłkę pisarską. Skarżący w skardze do Sądu zarzucił decyzji Wojewody, co następuje: 1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną i niedopuszczalną rozszerzającą wykładnię art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane polegającą na przyjęciu, iż 30 - sto dniowy termin do wniesienia sprzeciwu należy liczyć od postanowienia o uzupełnieniu braków wniosku, a nie od dnia doręczenia zgłoszenia dotyczącego podjęcia prac budowlanych; 2. brak podstaw do żądania przez Starostę uzupełnienia złożonego wniosku; 3. rażące naruszenie art. 40 § 3 K.p.a. poprzez brak doręczenia decyzji organu I instancji drugiej z osób składających zgłoszenie w sytuacji, gdy przepis K.p.a. nakłada obowiązek doręczenia pism wszystkim stronom składającym wniosek; 4. rażące naruszenie art. 107 k.p.c. bowiem decyzja Starosty zawierała błędne pouczenie. W uzasadnieniu skargi wskazano między innymi, że termin do zgłoszenia sprzeciwu minął 10 lipca 2010 r. Ponadto skoro wniosek zgłoszeniowy podpisali wszyscy współwłaściciele nieruchomości, to nie mają oni obowiązku udowadniania, że mają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgłaszający roboty nie muszą być budowlańcami i mieć wiedzy koniecznej do wypełnienia wszystkich rubryk wniosku, dlatego nie można od nich tego żądać. Zdaniem skarżącego organ I instancji celowo błędnie pouczył o adresie składania odwołania, aby przeszkodzić w prawidłowym zaskarżeniu rozstrzygnięcia. Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), zgłoszenia zamiaru wykonania rozbiórki budynku należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania rozbiórki można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stoi na stanowisku, iż termin, o którym mowa w zdaniu drugim przytoczonego przepisu, wbrew twierdzeniom organu II instancji, jest terminem, w którym decyzję należy stronie doręczyć. Cechą właściwą decyzji administracyjnej, będącej kwalifikowanym aktem administracyjnym, jest uzewnętrznienie oświadczenia woli kompetentnego organu administracji publicznej. Uzewnętrznienie oświadczenia woli kompetentnego organu administracji publicznej następuje przez zakomunikowanie woli jednostce, której uprawnienia lub obowiązki kształtuje decyzja administracyjna. Od ustanowionej w art. 109 § 1 K.p.a. reguły doręczenia decyzji nie można w drodze wykładni celowościowej wprowadzać wyjątków, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest przede wszystkim czynnością materialnoprawną, która rodzi skutki prawne kształtujące uprawnienia i obowiązki jednostki. Zakomunikowanie jednostce w trybie prawnym oświadczenia woli organu administracji publicznej jest warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej jako kwalifikowanego aktu administracyjnego. Uznając za podstawową cechę decyzji administracyjnej uzewnętrznienie woli organu administracji publicznej przez zakomunikowanie woli jednostce w trybie prawnym, nie można przyjąć, że nadanie decyzji przed upływem terminu w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego jest uzewnętrznieniem woli. Uzewnętrznienie woli organu administracji publicznej musi nastąpić tylko przez zakomunikowanie woli jednostce w trybie prawnym, a tym trybem jest wyłącznie doręczenie decyzji (zob. Uchwała NSA z 15 października 2008 r. w sprawie III GPS 4/08 opublikowana w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). Nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że termin ten zawsze liczony jest od dnia złożenia zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robot budowlanych (rozbiórki). Organ dokonujący oceny zgłoszenia powinien rozważyć zasadność złożenia sprzeciwu w oparciu o kompletny wniosek. W przypadku braków wniosku organ nie może wykonać swojego kontrolnego obowiązku. Dlatego uznanie, że pomimo braków wniosku termin z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego należy liczyć zawsze od dnia złożenia wniosku, byłoby sprzeczne z istotą instytucji zgłoszenia budowlanego. Instytucja ta owszem jest ułatwieniem procesu inwestycyjnego w określonym zakresie, jednak nie może prowadzić do pozostawienia tego procesu poza kontrolą właściwych organów administracji. Z tego powodu zgodzić się należy z twierdzeniem, iż w sytuacji, gdy organ nałoży na zgłaszającego zamiar podjęcia rozbiórki budynku obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów, to termin do zgłoszenia sprzeciwu rozpoczyna bieg na nowo od dnia złożenia tych dokumentów, a w wypadku ich niezłożenia od końcowego dnia wyznaczonego terminu (zob. wyrok NSA z 21 kwietnia 2009 r. w sprawie II OSK 574/08 opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 29 czerwca 2010 r., doręczonym 2 lipca 2010 r., wezwano skarżącego do uzupełnienia wniosku w terminie do 9 lipca 2010 r., natomiast sprzeciw doręczono mu w dniu 14 lipca 2010 r. Termin z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego został zatem przez organ zachowany. W ocenie Sądu nie jest zasadny zarzut dotyczący braku podstaw do żądania uzupełnienia złożonego wniosku. Stosownie do art. 31 ust. 2 zd. 1 Prawa budowlanego, rozbiórka obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 1 pkt 1 (budynków i budowli), wymaga uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi, w którym należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania tych robót. Wynika z tego, że określenie rodzaju, zakresu i sposobu wykonywania robót jest elementem formalnym zgłoszenia. Wobec tego, że samo wniesienie zgłoszenia zamiaru dokonania rozbiórki nie wszczyna żadnego postępowania administracyjnego, nie można w przypadku braków wniosku zastosować normy z art. 64 § 2 k.p.a. i wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w tym trybie. Pozostaje zatem do rozważenia kwestia, czy w przypadku braku wniosku dotyczącego zamiaru rozbiórki budynku, organ administracji zobowiązany jest ex lege zgłosić sprzeciw, czy powinna mieć zastosowanie wykładnia celowościowa prawa pozwalająca na zastosowanie w drodze analogii do zgłoszenia rozbiórki procedury dotyczącej zgłoszenia budowy lub wykonania robot budowlanych określonych w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, to drugie rozwiązanie jest zasadne, ponieważ jest rozwiązaniem korzystniejszym dla skarżącego. Eliminuje bowiem automatyzm zgłoszenia sprzeciwu w przypadku braków wniosku. Dlatego uznać należy, że do postępowania w sprawie zgłoszenia zamiaru rozbiórki, o której mowa w art. 31 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, będą miały zastosowanie normy prawne dotyczące zgłoszenia zamiaru wykonania budowy lub robót budowlanych, określone w art. 30 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2010 r. w sprawie II SA/Gd 448/10 opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). W konsekwencji tego zauważyć należy, że stosownie do art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 (oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, że organ miał prawo i obowiązek wezwać skarżącego do uzupełnienia wniosku poprzez złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak i określenie rodzaju, zakresu i sposobu wykonania rozbiórki. Obowiązek przedłożenia tych dokumentów wynika wprost z przywołanych norm prawnych i nie można go przerzucać na organy administracji publicznej powołując się na zasady ogólne postępowania administracyjnego. Z kolei podstawą żądania informacji, z czego zrobione jest pokrycie dachowe był art. 31 ust. 4 Prawa budowlanego, na co słusznie zwrócił uwagę organ II instancji. Zgodnie z jego treścią, właściwy organ może żądać, ze względu na bezpieczeństwo ludzi lub mienia, przedstawienia danych o obiekcie budowlanym lub dotyczących prowadzenia robót rozbiórkowych. Wobec wątpliwości, czy powłoka dachowa nie zawiera azbestu, zasadne było wyjaśnienie tej kwestii. Z powodu nieuzupełnienia braków zgłoszenia, organ zobowiązany był wnieść sprzeciw wobec planowanej rozbiórki. Przechodząc do rozpoznania zarzutu dotyczącego niedoręczenia sprzeciwu drugiej z osób składających zgłoszenie przypomnieć należy w pierwszej kolejności, że samo zgłoszenie zamiaru wykonania rozbiórki nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku zainteresowanej osoby, który wymaga, zgodnie z K.p.a., załatwienia przez organ administracji architektoniczno - budowlanej, sprawy administracyjnej. Natomiast postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ architektoniczno - budowlany, po dokonaniu zgłoszenia, jest dopiero postępowanie w sprawie sprzeciwu - wszczynane decyzją o sprzeciwie - wydawaną wówczas, gdy organ dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki do wydania takiej decyzji. W związku, z tym przepis art. 40 § 3 K.p.a. nie mógł mieć zastosowania w sprawie (zob. wyrok NSA z 6 marca 2009 r. w sprawie II OSK 307/08 opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). Po drugie, z treści przedmiotowego wniosku wynika, że złożył go skarżący. W stosownym formularzu - w miejscu, gdzie należy "wymienić jednostkę lub osobę zgłaszającą roboty budowlane lub rozbiórkę z podaniem jej siedziby lub adresu" - wymieniony został skarżący T. R. Osoba J. F. pojawia się dopiero w miejscu, w którym podaje się właścicieli nieruchomości. W takiej sytuacji proste odczytanie wniosku prowadzi do konkluzji, że zgłaszającym rozbiórkę był skarżący, który zamierzał ją wykonać na nieruchomości stanowiącej własność jego oraz J. F. To także potwierdza zasadność wezwania do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie zmienia powyższego fakt, iż pod wnioskiem podpisali się obaj panowie. Wobec określenia jako zgłaszającego rozbiórkę skarżącego, podpis współwłaściciela nieruchomości jest bez znaczenia. Nie było więc powodu, aby sprzeciw doręczać także J. F. Zasadny natomiast okazał się zarzut skarżącego odnośnie błędnego wskazania w decyzji organu I instancji adresu, pod który należy wnieść odwołanie. Kwestia ta nie była sporna, została potwierdzona przez Wojewodę. Naruszenie to nie mogło doprowadzić do uchylenia decyzji obu organów, ponieważ nie miało istotnego wpływu na wynik postępowania. Pomimo błędnego pouczenia, skarżący odwołał się od decyzji w ustawowym terminie, za pośrednictwem właściwego organu. Pouczenie to nie wywarło żadnych negatywnych skutków w sferze jego uprawnień procesowych. Inaczej mogłoby być, gdyby na przykład skarżący w wyniku błędnego zaadresowania odwołania przekroczył termin do jego złożenia. Niemniej podkreślić należy, że organy administracji publicznej powinny unikać takich błędów. To samo tyczy się błędnego pouczenia w postanowieniu o uzupełnieniu wniosku. Oczywistym jest, że nieuzupełnienie wniosku w terminie skutkuje decyzją o sprzeciwie, a nie odmową udzielenia pozwolenia na budowę. Błąd ten także nie wpłynął na prawidłowość rozstrzygnięcia organu, jednak nie powinien mieć miejsca. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.