II SA/Gd 934/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Sędzia WSA Janina Guść, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A w G. na postanowienie Wojewody z dnia 16 października 2013 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Wnioskiem z 25 czerwca 2013 r., złożonym w dniu 12 lipca 2013 r. i sprecyzowanym następnie w piśmie z dnia 31 lipca 2013 r., Wspólnota Mieszkaniowa "A" w G. wystąpiła do Prezydenta Miasta o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...], udzielającą pozwolenia na budowę "B" S.A. Skarżąca wskazała, że o wydaniu decyzji dowiedziała się w lipcu 2013 r., a celem jej wniosku jest uzyskanie statusu strony w sprawie pozwolenia na budowę. Wniosła także o wyznaczenie rozprawy celem wyjaśnienia okoliczności związanych z opóźnieniem przez dewelopera podpisywania aktów notarialnych i wpływu tej okoliczności na uprawnienia Wspólnoty. Wspólnota stwierdziła, że powinna zostać uznana za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż przedmiotowa inwestycja wpłynie na znajdującą się w obszarze oddziaływania nieruchomość przy ul [...]. Postanowieniem z dnia 9 września 2013 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 Kpa Prezydent Miasta odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta z dnia 30 sierpnia 2012 r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą "B" S.A. pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego wraz z zewnętrznym układem drogowym, parkingami oraz trzema zjazdami z drogi publicznej, instalacjami zewnętrznymi: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, elektryczną i teletechniczną na terenie działek nr [...], [...], [...], [...] obręb [...] przy ul.[...] w G. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w tym postepowaniu. Zgodnie z art. 147 Kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa następuje tylko na żądanie strony. Organ stwierdził, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ustalił wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu i na ich podstawie wyznaczył obszar oddziaływania stosownie do dyspozycji art. 28 Prawa budowlanego. Działka nr [...] położona w obrębie ewidencyjnym nr [...] uznana została przez organ jako nieruchomość znajdująca się obszarze oddziaływania wnioskowanej inwestycji. W dniu 3 lipca 2012 r. na podstawie wypisu z ewidencji gruntów ustalono, że właścicielem tej działki jest Gmina Miasta a użytkownikiem wieczystym jest "B" Spółka Akcyjna. Na tej podstawie w dniu 18 lipca 2012 r. zawiadomiono strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Zatem właściciel nieruchomości nr [...] obręb [...], znajdującej się obszarze oddziaływania inwestycji, został uznany za stronę postępowania i brał udział w toczącym się postepowaniu administracyjnym. Wspólnota Mieszkaniowa "B" w G. wniosła w zażaleniu o uchylenie powyższego postanowienia, zarzucając niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, naruszenie art. 75 Kpa przez nieprzeprowadzenie dowodów w sprawie oraz oparcie rozstrzygnięcia na wypisie z ewidencji gruntów. Wspólnota stwierdziła, że przed okresem, w którym organ I instancji ustalał strony postępowania, były zawierane umowy sprzedaży lokali, co oznacza, że krąg stron powinien być szerszy. Prawa do nieruchomości miały nadto osoby zawierające umowy przedwstępne, jako że z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie wynika, że chodzi w nim tylko o właściciela w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Pominięcie tych osób było nie zasadne, ponieważ były one faktycznie właścicielami, którym zabrakło jedynie elementu formalnego w postaci wpisu do księgi wieczystej. Rozpoznając powyższe zażalenie, Wojewoda postanowieniem z dnia 16 października 2013 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 144 Kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżącej przysługiwał przymiot strony. Ustalając krąg stron postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 30 sierpnia 2012 r., organ I instancji zaliczył działkę nr [...], na której usytuowany jest budynek przy [...] jako znajdującą się w obszarze oddziaływania inwestycji. Nadto na podstawie wypisu z ewidencji gruntów ustalono, że właścicielem tej działki jest Gmina Miasta a użytkownikiem wieczystym jest "B" S. A. Stan ten nie zmienił się do dnia wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji, tj. do dnia 30 sierpnia 2012 r. Obszar oddziaływania został wyznaczony w prawidłowy sposób, a wszyscy ówcześnie właściciele i wieczyści użytkownicy nieruchomości znajdujących się na tym obszarze wzięli udział w postępowaniu. Organ odwoławczy wskazał, że aktualizacji danych w ewidencji gruntów dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. W związku z tym, ustalając strony w oparciu o dane z ewidencji gruntów, organ I instancji dochował należytej staranności w tym zakresie. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że z księgi wieczystej prowadzonej działki nr [...] wynika, że do dnia wydania przez organ I instancji decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. do 30 sierpnia 2012 r., jedynym właścicielem wyodrębnionych lokali pozdawała "B" S.A. Na tej podstawie organ odwoławczy uznał, że zawarte w zażaleniu twierdzenie o zawarciu umów sprzedaży przed ustaleniem przez organ stron postępowania nie znajduje potwierdzenia w treści wskazanych dokumentów. Odnosząc się do przywołanych w zażaleniu okoliczności dotyczących przedwstępnych umów sprzedaży zawartych z przyszłymi nabywcami lokali, organ odwoławczy stwierdził, że mają one charakter zobowiązaniowy a nie prawno-rzeczowy i nie zmieniły stanu prawnego nieruchomości, której dotyczyły. Osobom, które podpisały umowy przedwstępne, przysługiwało jedynie roszczenie do inwestora – "B" S.A. o ustanowenie i przeniesienie na ich rzecz prawa własności lokali w tym budynku. Zmiana stanu prawnego nastąpiła dopiero po zakończeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Brak jest zatem podstaw do uznania, że Wspólnocie Mieszkaniowej "A" przed przeniesieniem na tworzących ją członków prawa własności odrębnych lokali usytuowanych w budynku na sąsiedniej dla inwestycji działce nr [...] przysługiwał przymiot strony w sprawie o wydanie przedmiotowego pozwolenia na budowę, a tym samym, iż zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Stwierdzenie, że podmiot, składający wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, nie jest stroną tego postępowania, obliguje właściwy organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 Kpa. Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Wspólnota Mieszkaniowa "A" w G. Skarżąca powtarzając zarzuty zawarte w zażaleniu, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. przedstawiciel skarżącej Wspólnoty wyjaśnił, że przez wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie zostały zawarte umowy sprzedaży lokali tylko umowy przedwstępne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W świetle kryterium legalności niniejsza skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Wbrew zarzutom skargi organ administracji, rozstrzygając sprawę, dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, procedował w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego w sposób prawidłowy, odnosząc poczynione ustalenia do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), dalej Kpa. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Wojewody z dnia 16 października 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 9 września 2013 r., mocą którego odmówiono skarżącej wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta z dnia 30 sierpnia 2012 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Kontrolowane postępowanie wszczęte zostało wnioskiem skarżącej, dążącej do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Wniosek o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie administracyjne stwarzające możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją (postanowieniem) ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Na pierwszym, wstępnym etapie badania podania o wznowienie postępowania organ administracji bada przedmiotowe i podmiotowe podstawy dopuszczalności wznowienia postępowania oraz zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. W przypadku ujawnienia, że podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 Kpa bądź niezachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 Kpa, organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 Kpa wydać postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. Postanowienie takie może być wydane w szczególności w sytuacji, gdy podanie zostało wniesione przez podmiot, który nie był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Odmowa wznowienia postępowania z tej przyczyny podmiotowej następuje tylko i wyłącznie wówczas, gdy jednoznacznie i niewątpliwie wiadomo, że podmiot składający podanie nie może być uznany za stronę postępowania i nie trzeba w tym zakresie przeprowadzać postępowania wyjaśniającego. Właśnie taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Analizując bowiem tę przesłankę odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, należy zgodzić się z organami, że na przeszkodzie wszczęcia postępowania w następstwie podania skarżącej z dnia 25 czerwca 2013 r. stał fakt, że nie może ona zostać uznana za stronę, która bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu. Dla oceny wystąpienia podstawy do wznowienia postępowania wymierny jest stan faktyczny z daty wydania decyzji. Jak wyjaśnił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny kontrola decyzji ostatecznej w postępowaniu wznowieniowym z istoty swej powinna odbywać się w stanie faktycznym i stanie prawnym takim, jaki miał miejsce w dacie wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, gdyż tylko wtedy można sprawdzić prawidłowość tej decyzji (wyrok z dnia 10.02.2006r., II OSK 503/05, LEX nr 196708). Krąg stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę wyznacza przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Powyższa regulacja stanowi urzeczywistnienie wyrażonej w art. 5 pkt 9 ustawy Prawo budowlane zasady poszanowania występujących na obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. W myśl zaś art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących szczegółowe wymagania w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Z powyższego wynika, że w ramach postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Z ustalonych i bezspornych w sprawie okoliczności faktycznych wynika, że użytkownik wieczysty nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obręb [...], znajdującej się obszarze oddziaływania inwestycji, został uznany za stronę postępowania i brał udział w postepowaniu administracyjnym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta z dnia 30 sierpnia 2012 r. Właścicielem przedmiotowej działki była w tamtym czasie Gmina Miasta, zaś użytkownikiem wieczystym i jedynym właścicielem wyodrębnionych lokali pozdawała "B" Spółka Akcyjna, która była jednocześnie wnioskującym o udzielenie pozwolenia na budowę inwestorem. Skarżąca Wspólnota mieszkaniowa nie mogłaby w ogóle brać udziału w tamtym postępowaniu, jako że powstała dopiero po wydaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Bezsporne jest bowiem, że do daty orzekania w sprawie tego pozwolenia nie został sprzedany żaden lokal mieszkalny. W toku postępowania administracyjnego skarżąca Wspólnota twierdziła, że zostały zawarte umowy sprzedaży lokali przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże twierdzenia te nie znalazły potwierdzenia w treści dokumentów dotyczących nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obręb [...] położoną przy ul. [...]. Na rozprawie przed sądem w dniu 12 marca 2014 r. przedstawiciel skarżącej Wspólnoty przyznał natomiast, że przez wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie zostały zawarte umowy sprzedaży lokali tylko umowy przedwstępne. Zawarcie umów przedwstępnych nie ma jednakże żadnego znaczenia dla powstania wspólnoty, stąd też brak było podstaw do dokonywania ustaleń zarówno w tym zakresie, jak i na okoliczność przyczyn opóźnienia w zawieraniu umów przyrzeczonych. Zgodnie z treścią art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000r., nr 80, poz.903 ze zm.) ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Wspólnota mieszkaniowa powstaje z mocy prawa w chwili, gdy w nieruchomości pojawia się lokal stanowiący odrębną własność osoby innej niż dotychczasowy właściciel całej nieruchomości, albo w chwili, gdy jednocześnie pojawia się większa liczba właścicieli różnych lokali. Decydujące dla powstania wspólnoty mieszkaniowej jest wyodrębnienie i przeniesienie własności pierwszego samodzielnego lokalu w konkretnej nieruchomości. Byt prawny wspólnoty mieszkaniowej jest uzależniony od tego, czy w danej nieruchomości poza właścicielem lub współwłaścicielami w częściach ułamkowych lokali stanowiących odrębną własność (dotychczasowy właściciel), istnieje chociaż jeden inny podmiot będący właścicielem (lub współwłaścicielem) chociaż jednego takiego lokalu. Jeśli takiego podmiotu nie ma - wspólnota nie powstaje (por. wyrok NSA W-wa z dnia 19.02.2013 r., I FSK 585/12, LEX nr 1282538). W świetle przedstawionych okoliczności i prawidłowych ustaleń organów obu instancji Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie podjęte zostało w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego i doprowadziło do właściwego zastosowania przepisów prawa administracyjnego. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną oddalił.