II SA/Gd 937/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędziowie Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.),, Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń, po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. i J. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia 30 sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rada Gminy uchwałą z dnia 30 sierpnia 2005 r. Nr [...] w sprawie rozpatrzenia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszary części działki Nr [...] oraz części działki Nr [...] położonych we wsi O., wydaną na podstawie art.18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) i art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 13 9 ze zm.) w zw. z art. 85 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 r., Nr 80, poz.717 ze zm.) odrzuciła zarzuty H. i J. K. wniesione do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zobowiązała Wójta do niezwłocznego doręczenia wnoszącemu zarzut odpisu niniejszej uchwały wraz z uzasadnieniem oraz pouczeniem o prawie zaskarżenia uchwały odrzucającej zarzut do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku za pośrednictwem Wójta w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia. Oraz wskazała, iż uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż zgłoszone w ustawowym terminie przez H. i W. N. zarzuty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszary części działek Nr [...] położonych w wsi O. nie zasługują na uwzględnienie, jako że w/w projekt został opracowany zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem uchwala Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu gminy S., obejmująca miedzy innymi przedmiotowe działki w O. została podjęta przez Radę Gminy w dniu 26 lutego l999 r., a więc przed dniem 10 lipca 2003 r., z którym weszła w życie ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm). Zgodnie z art. 85 ust.2 tej ustawy w zaistniałym stanie faktycznym do uchwalenia powyższych planów stosuje się przepisy ustawy z 1994r., stąd zarzuty dotyczący naruszenia art. 16 ust. 1 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. są w ocenie Rady Gminy chybione. Projekt planu został opracowany zgodnie z wymogami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. i zawiera wszystkie niezbędne elementy oraz spełnia warunki wymagane tą ustawą. Wbrew twierdzeniom skarżącego projekt planu uwzględnia i w żadnym zakresie nie narusza postanowień Rozporządzenia Nr [...] Wojewody z dnia 8 listopada 1994r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i wytworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń i zmieniającego go Rozporządzenia Nr [...] Wojewody z dnia 3 września 1998r.. Rada Gminy S. wskazała również, iż zarzuty dotyczące naruszenia art. 17 pkt.4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są w jej ocenie bezzasadne. Podała, iż przy wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu udostępniono obok prognozy oddziaływania na środowisko opracowanej zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków, jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Dz. U, Nr 197, poz. 1667); prognozę skutków wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na środowisko opracowany w l999 r., zgodnie z wymogami art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Obie prognozy zostały sporządzone przez uprawnionego biegłego i zawierają w swej treści wszystkie niezbędne elementy prawem wymagane. W ocenie Rady, również zarzuty naruszenia uchwały Rady Gminy z dnia 3 lutego 2000 r. Nr [...] w sprawie rozpatrzenia zarzutów wniesionych do projektu zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy S. dotyczących projektowanych zmian dla działek Nr [...] położonych w miejscowości O. również nie może się ostać, albowiem uwzględniała ona zarzuty J. S. oraz H. i W. N. i w konsekwencji obecny projekt planu rozwiązuje istotny dla skarżącego problem drogi dojazdowej do jego posesji. Wskazała ponadto, iż decyzja Wojewody stwierdzająca nieważność decyzji Wójta Gminy dotycząca wydzielenia między innymi działki nr [...], nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż nieruchomość będąca przedmiotem w/w decyzji pozostała nadał własnością wnioskodawcy - osoby wnioskującej podział i nie nastąpiło zbycie działki nr [...]. Dopiero owa ostateczna decyzja zatwierdzająca wstępny projekt podziału z grudnia 2003 r. stanowiła podstawę do zbycia części działek, które faktycznie nastąpiło i w tym momencie zbyte działki zaczęły stanowić odrębne nieruchomości. Tak więc w ocenie Rady, opisy wydzielonych nieruchomości przyjęte w projekcie planu należy uznać za dopuszczalne. H. i J. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą uchwałę zarzucając brak podstaw prawnych do jej wydania. Wskazali, iż postępowanie w sprawie zmian planu zagospodarowania przestrzennego gminy S., wszczęte uchwałą Rady Gminy S. z dnia 26 lutego 1999 r. Nr [...] zostało zakończone Uchwałą Rady Gminy z dnia 3 lutego 2000 r. Nr [...] co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny ośrodek zamiejscowy w Gdańsku rozpoznając skargę wnioskodawców. Naruszenie przepisów o ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15 poz. 139), poprzez naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3, art. 10 ust. 1 pkt 2, 4 , 8, 11 c i ust. 2, art. 18 ust. 1 pkt 3 i 4 poprzez nie uwzględnienie stanu faktycznego, negatywnych opinii organów ochrony środowiska, wyznaczenie dróg dojazdowych do istniejących i planowanych obiektów budowlanych z naruszeniem przepisów prawa o drogach publicznych i warunkach technicznych, które należy spełnić przy projektowaniu i wykonywaniu dróg. Ponadto zarzucili naruszenie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu poprzez pominięcie w uzasadnieniu uchwały rozważań dotyczących zarzutów stawianych do projektu uchwały. W uzasadnieniu podali, iż uchwała o odrzuceniu zarzutów podjęta została z naruszeniem prawa, gdyż jak wynika z jej uzasadnienia, postępowanie w sprawie zmian planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, zostało wszczęte uchwałą Rady Gminy z dnia 26 lutego 1999 r. Nr [...] o przystąpieniu do zmian planu zagospodarowania przestrzennego i zostało zakończone Uchwałą Rady Gminy z 3 lutego 2000 r. Nr [...] i uchwała Nr [...] - o odmowie uwzględnienia wniosku PP P. - są nadal ważne – brak jest uchwały uchylającej w aktach Urzędu Gminy. Zatem tryb postępowania Wójta Gminy oparty na przepisie art. 24 ust. 3 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym bez podjęcia uchwały na podstawie art. 25 w/w ustawy jest niedopuszczalny. Uznali również za niedopuszczalny tryb przeprowadzania uzgodnień wymaganych przez ustawę i eliminowania sprzeczności pomiędzy uzgodnieniami organów odpowiedzialnych za ochronę środowiska z 1999 r. i z 2005 r. Tym bardziej że prowadzone jest postępowanie zmierzające do wyjaśnienia sprzeczności opinii z 1999 r. i 2005 r. w sytuacji gdy nie uległ zmianie stan prawny ani geomorfologiczny terenu i nie uległy zmianie wymogi ochrony środowiska i krajobrazu ustalone w Planie Ochrony Kaszubskiego Parku Krajobrazowego (wydanego na podstawie Rozporządzenia Wojewody z dnia 8 listopada 1994 r. zm. 3 września 1998 r.). Wójt Gminy jak i osoby przygotowujące projekt zmian planu zagospodarowania nie zauważyły (najprawdopodobniej z powodu braku aktualnej mapy sytuacyjno wysokościowej), że planowana droga "wewnętrzna" nie może zostać zrealizowana z powodu braku rezerwy terenowej na niwelację skarp a na terenach niezbędnych do właściwego zeskarpowania terenu na potrzeby budowy drogi, wydzielono niezgodnie z prawem działki budowlane i je sprzedano nowym właścicielom. Zeskarpowanie terenu jest niezbędne ze względu na istniejący układ geologiczny terenu (wysokie skarpy, osuwające się masy ziemi). Pominięcie w projekcie planu oznaczeń obszarów osuwisk mas ziemi i nie wydzielenie rezerwy terenowej pozwalającej na zapobieganiu tym zjawiskom świadczy o rażącym naruszeniu tak przepisów prawa jak i naruszeniu interesu właścicieli istniejących obiektów budowlanych i narażaniu ich na szkodę majątkową i niebezpieczeństwo osobiste. Ponadto przy sporządzaniu projektu planu nie zauważono też, iż opinia Konserwatora Przyrody nie dopuszcza jakiejkolwiek zabudowy terenu na stokach o kącie nachylenia przekraczającym 10° a projekt planu nie zawiera żadnych danych pozwalających nawet na samodzielne określenie kąta nachylenia. Z uzasadnienia uchwały i porównania jej treści ze złożonymi zarzutami wynika, iż Rada Gminy nie rozpoznała złożonych zarzutów lub rozpoznała je niezgodnie z wymogami ustawy, czyli bez podania podstaw faktycznych i prawnych, co uzasadnia zarzut naruszenia art.24 ust.3 ustawy. Treść uzasadnienia uchwały w żadnym stopniu nie odnosi się do złożonych zarzutów, gdyż nie podaje podstaw faktycznych i prawnych zmian numeracji działek. Uzasadnienie uchwały nie rozważa zarzutów skierowanych do treści i poprawności przedłożonej do projektu planu "prognozy skutków wpływu ustaleń planu zagospodarowania na środowisko". Zdaniem strony skarżącej wskazuje to na niedopuszczalny sposób prowadzenia prac planistycznych tworzących prawo miejscowe i rażące naruszenie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zastosowanie na różnych etapach planowania różnych norm prawa (podjęcia uchwały o zmianie planu zagospodarowania nastąpiło w 1998 r. a prognozę wpływu sporządzono na podstawie Rozporządzenia Ministra Środowiska z 2002 r. i rozbieżnych w swoich wnioskach opinii organów uzgadniających) wskazuje, że Rada Gminy rażąco naruszyła prawo. Nie uwzględnienie przy prowadzeniu prac planistycznych: interesu właścicieli nieruchomości skarżących, czyli faktu, narażenia ich obiektów na utratę stabilności, spowodowanej niestabilnością gruntu terenów objętych planem; zasad współżycia społecznego (polegających na naruszeniu zasad ochrony krajobrazu wynikających z w/w przepisów dotyczących ochrony środowiska), oznacza że organy gminy naruszyły przepisy art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 i art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, które jednoznacznie określają jakie aspekty należy mieć na uwadze przy wprowadzeniu zmian do planu zagospodarowania przestrzennego. Rada Gminy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. W uzasadnieniu podniosła ponadto, iż zarzuty skargi są bezpodstawne i w żaden sposób nie uzasadniają naruszenia interesu prawnego skarżącego. Uchwałą z dnia 3 lutego 2000 r. Nr [...], o której mowa w skardze, Rada Gminy uwzględniła zarzut strony skarżącej dotyczący lokalizacji drogi dojazdowej na działce Nr [...] zaś obecny projekt planu uwzględnia właśnie usytuowanie drogi o wymaganych prawem parametrach. Poprzedni projekt z 2000 r. z uwagi na zasadność zarzutów nie został uchwalony, tak więc aktualny projekt stanowi kontynuację procesu planistycznego zapoczątkowanego uchwalą z 26 lutego 1999 r. o przystąpieniu do zmian planu. Postanowieniem z dnia 4 września 2005 r. sygn. Akt [...] NSA o/z w Gdańsku umorzył postępowanie ze skargi H. i W. N. na w/w uchwałę Rady Gminy z dnia 3 lutego 2000 r. Nr [...] z powodu cofnięcia skargi. Ponadto wyrokiem z dnia 29 stycznia 2003 r. sygn. akt [...] NSA o/z w Gdańsku oddalił skargę H. i R. P. na uchwałę Rady Gminy z dnia 3 lutego 2000 r. Nr [...] nie uwzględniającej zarzutu dotyczącego działki Nr [...]. Zdaniem Rady Gminy zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym jest również chybiony, albowiem przewidziany projekt planu uzyskał wszelkie wymagane prawem uzgodnienia i zawiera uregulowanie w zakresie drogi dojazdowej zgodne z przepisami w tym zakresie obowiązującymi. Projekt planu uwzględnia też i w żadnym zakresie nie narusza postanowień Rozporządzenia Nr [...] Wojewody z dnia 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i wytworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń i zmieniającego go Rozporządzenia Nr z dnia 3 września 1998 r. Prognozy oddziaływania na środowisko udostępnione przy wyłożeniu projektu planu zostały sporządzone przez uprawnioną osobę i zawierają w swej treści wszystkie niezbędne elementy prawem wymagane. Podniosła również, iż strona skarżąca z uporem i konsekwentnie broni swojego interesu faktycznego, nie bacząc na zgodne z prawem działania organów gminy w zakresie tzw. władztwa planistycznego, mając na celu wyłącznie uniemożliwienie osobom trzecim inwestowania na sąsiadującym terenie. Rada Gmina wyjaśniła ponadto, iż omyłkowo przedstawiła uchwałę z dnia 26 lutego 1999 r. Nr [...] o przystąpieniu do sporządzania zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i wsi S., albowiem uchwałą z dnia 17 grudnia 2001 r. Nr [...] Rada Gminy uchyliła w znacznej części uchwałę z dnia 26 lutego 1999 r. w tym i w części dotyczącą O. obejmującej między innymi działki Nr [...]. Z kolei uchwałą z dnia 11 grudnia 2002 r. Nr [...] Rada Gminy przystąpiła do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania wsi O., jednakże nie wykonano do tej pory postanowień § 4 pkt 1 i 2 tejże uchwały, tak więc w momencie wyłożenia projektu planu dotyczącego działek Nr [...] nie była zachowana procedura ogłoszenia i zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzenia planu właściwych organów oraz zarządów właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem przepisów prawa skutkującym jej nieważność. Na wstępie rozważań należy odnieść się do trybu postępowania obowiązującego na gruncie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, który to tryb zastosowany został przez Radę Gminy rozpatrującą wniesiony zarzut do projektu zmian planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszary części działki Nr [...] oraz Nr [...] położonych we wsi O.. W tym względzie Rada Gminy uznała, iż zastosowanie znajduje art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z treścią którego do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponieważ, w ocenie w/w organu, przystąpienie do zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i wsi S. wynikało z uchwały Nr [...] z dnia 26 lutego 1999 r., toteż winna mieć zastosowanie procedura planistyczna określona przepisami wymienionej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazany akt prawny cechowała szczegółowo określona, obowiązująca w przypadku tworzenia lub zmiany planu procedura, unormowana w art. 18 ustawy, obwarowana sankcją nieważności uchwały w przypadku jej naruszenia ( art. 27 ust. 1). Art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym taksatywnie wymieniał czynności, które winien wykonać organ w procesie planistycznym przy czym ustalał również kolejność tych czynności. Należy jednak zauważyć, że w przypadku działek [...] procedura sporządzania i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została przerwana uchwałą Rady Gminy z dnia 17 grudnia 2001 r., którą to uchylono wskazane w niej punkty uchwały z dnia 26 lutego 1999 r. Tym samym gdyby przyjąć że postępowanie powinno toczyć się w trybie przepisów obowiązującej do dnia 11 lipca 2003 r. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym to przed w/w datą powinno nastąpić zawiadomienie o wyłożeniu planu do publicznego wglądu (art.18 ust. 2. pkt 5 i 6 u. z. p.) co wynika z art.85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że przed w/w terminem Wójt Gminy powinien zawiadomić na piśmie o terminie wyłożenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.inn. właścicieli, których interes prawny mógł zostać naruszony ustaleniami planu. Jak wynika z materiałów sprawy tego warunku nie dopełniono. Czynności o których wyżej dokonane zostały w miesiącu kwietniu 2005 r. a więc w okresie obowiązywania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z naruszeniem w/w przepisu art.85 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy o Postępowaniu Przed Sądami Administracyjnymi orzekł jak w sentencji orzeczenia.