II SA/Gd 938/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Wojewody z dnia 7 października 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej M. P. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta postanowieniem z 6 sierpnia 2010 r. wstrzymał wykonanie własnej decyzji z 12 kwietnia 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. B. pozwolenia na budowę dwóch silosów zbożowych o pojemności 348 m3 każdy w ramach rozbudowy istniejącego siedliska rolnego na działce nr [...] przy ul G. [...] w K. , gmina C. W. Postanowienie wydano na podstawie art. 123 i 152 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1, art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane. W treści uzasadnienia wskazano, że w wyniku wniosku skarżącej M. P., postanowieniem z 6 sierpnia 2008 r. wznowiono postępowanie w sprawie zakończonej opisaną powyżej decyzją w przedmiocie pozwolenia na budowę, uznając skarżącą za stronę tego postępowania. Skarżąca wniosła o wstrzymanie prac budowlanych do czasu rozstrzygnięcia wznowionego postępowania. Organ I instancji uznał, iż okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania i dlatego wstrzymał wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. A. i E. B. wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie. Zarzucili organowi I instancji naruszenie art. 152 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania oraz niewskazanie w uzasadnieniu postanowienia przesłanek uzasadniających uznanie przez organ, iż prawdopodobieństwo takie istnieje. W uzasadnienie podano między innymi, że montaż silosów "w przeważającej mierze został zakończony". Wojewoda postanowieniem z 7 października 2010 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i umorzył postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość. Organ II instancji powołał się na art. 105 § 1 k.p.a. i stwierdził w uzasadnieniu, że z dołączonej do zażalenia kopii dziennika budowy wynika, iż budowa została zakończona. Wskazuje na to ostatni wpis do dziennika z 6 sierpnia 2008 r. dokonany przez kierownika budowy. Organ powołał się także na oświadczenie kierownika budowy, że roboty budowlane wykonywane w oparciu o ostateczną decyzję z 12 kwietnia 2010 r. zostały zrealizowane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, w związku z czym wstrzymanie tej decyzji uznać należy za bezprzedmiotowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca zarzuciła wskazanemu postanowieniu Wojewody: 1. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, iż budowa silosów została zakończona; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: a) art. 7 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na nieuwierzytelnionej kopii dziennika oraz nieprzeprowadzenie ustaleń czy obiekt budowlany został zgłoszony do odbioru, b) art. 126 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie postanowienia polegające na braku informacji, które z faktów zostały uznane za udowodnione oraz które z dowodów stanowiły podstawę rozstrzygnięcia, c) art. 10 k.p.a. poprzez nieudostępnienie skarżącej odpisów akt niniejszej sprawy, d) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż postępowanie było bezprzedmiotowe. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia i utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wniosła także o zasądzenie kosztów procesu. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła między innymi, że organ I instancji nie udzielił zgody na dokonanie przez pełnomocnika skarżącej odpisów akt sprawy, w tym fotokopii. Z tego powodu złożono skargę w trybie art. 227 k.p.a. Zdaniem skarżącej Wojewoda nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, co stanowi przesłankę bezprzedmiotowości postępowania. Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wskazał nadto, iż brak jest prawnej definicji zakończenia budowy. Uczestnicy postępowania A. i E. B. wnieśli również o oddalenie skargi z uwagi na zasadność umorzenia postępowania w sytuacji zakończenia budowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Wniesiona do Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie wydane przez Wojewodę, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., po rozpoznaniu sprawy na skutek zażalenia od postanowienia Starosty podjętego w oparciu o art. 152 k.p.a. Stosownie do tego przepisu organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Podstawą wstrzymania wykonania decyzji jest zatem wstępne przekonanie organu o uchyleniu decyzji oparte na okolicznościach sprawy. Podkreślić należy, że Wojewoda pomylił instytucję wstrzymania wykonania decyzji w oparciu o przesłanki z art. 152 § 1 k.p.a. z instytucją wstrzymania prowadzenia robót budowlanych określoną w art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623). Zakończenie robót budowlanych czyni bezprzedmiotowym wyłącznie wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia tych robót. Natomiast zdarzenia faktyczne w postaci zakończenia robót budowlanych przy budowie obiektu budowlanego, który był przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie postępowania wznowieniowego, nie mogły stanowić podstawy do umorzenia postępowania organu I instancji. Wbrew stwierdzeniu organu odwoławczego w takiej sytuacji nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Po pierwsze, postanowienie o wznowieniu postępowania obliguje bowiem z mocy art. 149 § 2 k.p.a. właściwy organ do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz do rozstrzygnięcia istoty sprawy. A po drugie do wydania decyzji w trybie art. 151 k.p.a. Innymi słowy, ewentualne zakończenie robot budowlanych jest obojętne z punktu widzenia oceny przesłanek zasadności zastosowania wstrzymania decyzji określonych w art. 152 § 1 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 maja 2006 r. w sprawie VII SA/Wa 377/05 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 października 1998 r. w sprawie IV SA 1905/96; opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego powodu rozważania na temat pojęcia "zakończenia robot budowlanych" nie mają znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy. Istotą problemu jest natomiast ocena zasadności zastosowania instytucji wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. Wojewoda jako organ II instancji powinien był ponownie rozstrzygnąć sprawę wstrzymania wykonania decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego, a nadto rozpatrzyć zarzuty zażalenia. Niestety Wojewoda obowiązku tego nie wykonał, bezzasadnie umarzając postępowanie w sprawie. Tym samym nie sposób odnieść się do zarzutów skargi opisanych w punkcie 2 a) - b), gdyż organ II instancji nie odniósł się do meritum sprawy. Dopiero rozpoznanie właściwego przedmiotu sprawy, czyli zażalenia na postanowienie wydane w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a. umożliwi jego ocenę pod kątem poprawności zastosowania przez organ przepisów prawa. Zdaniem Sądu chybiony jest natomiast zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. przez organ I instancji. Z akt sprawy wynika, że strona miała dostęp do materiałów postępowania, (czego z resztą nie kwestionowała), natomiast odmówiono jej zgody na fotografowanie akt oraz nie udostępniono fotokopii (odpisów). W takiej sytuacji skarżącej przysługiwało zażalenie na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Skarżąca z tej możliwości nie skorzystała. Wniosła natomiast skargę w trybie art. 227 k.p.a. Do trybu tego jednak nie mają zastosowania przepisy ogólnego postępowania administracyjnego, gdyż jest to postępowania odrębne umieszczone w dziale VII k.p.a. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda zobowiązany będzie do ponownego rozstrzygnięcia wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., uwzględnionego przez organ I instancji zaskarżonym postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2010 r., mając przy tym na uwadze powyższe wskazania. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.