II SA/Gd 944/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2014r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [..] z dnia 15 października 2013 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 15 października 2013 r. nr [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 10 września 2013 r. nr [...], mocą której Rada Miejska na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) zajęła stanowisko o dopuszczalności lokalizacji odnawialnego źródła energii na obszarach oznaczonych w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego [...] w miejscowości C., następującymi symbolami: [...] i [...] o treści wskazanej w złączniku do uchwały. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Wojewoda [...] wskazał, że powołany przez Radę Miejską w [...] przepis prawa nie może stanowić podstawy prawnej do podjęcia przedmiotowej uchwały, gdyż ogólna kompetencja rady gminy w sprawach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika wprost z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, zaś szczegółowy zakres kompetencji rady gminy w tej materii został określony przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Przepisy powyższej ustawy nie przewidują możliwości dokonywania wykładni obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego odrębną uchwałą rady. Działanie takie jest sprzeczne z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącym, że organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Zatem każde działanie organów władzy, w tym także rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie, określającym kompetencje, zadania i tryb postępowania - a tym samym dopuszczalne granice ich działalności. Podjęta uchwała nie spełnia tych warunków. W związku z powyższym, Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 10 września 2013 r. nr [...], jako podjętej z istotnym naruszeniem prawa. Na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła Gmina [...] domagając się jego uchylenia. W ocenie skarżącej rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z naruszeniem art. 91 ust. 1 i 3 w związku z art. 18 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym - poprzez uznanie, że Rada Miejska nie ma uprawnień do stanowienia wykładni autentycznej ustanowionego przez siebie prawa miejscowego. Skarżąca nie podzieliła stanowiska Wojewody [...] odmawiającego Radzie prawa do dokonywania wykładni autentycznej ustanowionego przez nią przepisu, wskazując, że takie stanowisko oznaczałoby brak możliwości dokonywania w ogóle wykładni prawa, co nie znajduje uzasadnienia zarówno w praktyce orzeczniczej, jak też w doktrynie. Rada wskazała, że nie dokonała zmiany planu miejscowego, ani też nie dokonała wyjaśnienia treści planu miejscowego w sposób autonomiczny, to jest bez udziału faktycznego autora opracowania tego planu. Organ zwrócił się bowiem do głównego projektanta o wyjaśnienie zapisów planu i po uzyskaniu stanowiska w tej sprawie, dokonał wykładni autentycznej zapisów planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego wyłącznie w granicach stanowiska zaprezentowanego przez głównego projektanta. Zdaniem skarżącej, uchylona rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała nie stanowi uchwalenia, ani zmiany planu miejscowego i podstaw jej podjęcia nie może stanowić przepis art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, lecz przepis art. 18 ust. 1 tej ustawy. W skardze skarżąca wniosła również o przeprowadzenie dowodu z dokumentu tj. z pisma głównego projektanta Pracowni Projektowej – [...] mgr inż. B. B. z dnia 8 września 2013 r. na okoliczność ustalenia przez głównego projektanta planu miejscowego przeznaczenia terenów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na cele przemysłu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz.159), rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Wymogi formalne wniesienia skargi zostały w niniejszej sprawie spełnione. Skargę wniesiono w terminie. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone Radzie Miejskiej w [...] w dniu 15 października 2013 r., natomiast skargę wniesiono w dniu 14 listopada 2013 r. W sprawie został także spełniony wymóg z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, jakim jest podjęcie uchwały w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wydane rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z przepisami prawa. Organ nadzoru słusznie stwierdził, że Rada Miejska w [...] nie miała kompetencji do wydania uchwały w sprawie interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącym podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały, do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z unormowania tego nie wynika prawo rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie interpretacji zapisów planu zagospodarowania przestrzennego. Wykładnia, w której interpretatorem jest organ, który ustanowił dany przepis stanowi wykładnię autentyczną. Wykładnia taka zdaniem przedstawicieli doktryny ma moc powszechnie obowiązującą. Istotą takiej wykładni jest obowiązek adresatów normy prawnej przyjęcia takiego znaczenia przepisu, jakie podaje akt wykładni autentycznej. Wykładnia prawnie wiążąca dokonywana przez organy tworzące prawo winna być dokonywana w specjalnej formie - aktów interpretacyjnych, a możliwość wydania takiego aktu interpretacyjnego winna wynikać z przepisów obowiązującego prawa. Przykładem aktu interpretacyjnego o charakterze powszechnie obowiązującym, który dotyczył innego aktu powszechnie obowiązującego było rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 24 sierpnia 1999r . w sprawie wyjaśnień do Taryfy Celnej (Dz. U. nr 74 poz. 830) wydane na podstawie art. 13 § 7 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. Kodeks celny (Dz. U. Nr 23, poz. 117 ze zm.), który to przepis stanowił, że minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze rozporządzenia, wyjaśnienia do taryfy celnej, zapewniające jednolitą i właściwą interpretację Zharmonizowanego Systemu Oznaczania i Kodowania Towarów, Scalonej Nomenklatury oraz Polskiej Scalonej Nomenklatury Towarowej Handlu Zagranicznego. Treść tego aktu była interpretacją przepisów Rady Ministrów w sprawie ustanowienia Taryfy Celnej, wiążącą wszystkich adresatów norm prawnych wyrażonych w taryfie celnej. Aktualnie możliwość wydania aktu interpretacyjnego przewidziana jest w art. 14a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.), zgodnie z którym minister właściwy do spraw finansów publicznych dąży do zapewnienia jednolitego stosowania przepisów prawa podatkowego przez organy podatkowe oraz organy kontroli skarbowej, dokonując w szczególności ich interpretacji, z urzędu lub na wniosek, przy uwzględnieniu orzecznictwa sądów oraz Trybunału Konstytucyjnego lub Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (interpretacje ogólne). Przepisy prawa nie dają radzie gminy prawa do wydawania aktów normatywnych w zakresie wykładni prawa miejscowego jakim, zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ nadzoru słusznie wskazał, że kompetencja rady gminy w sprawach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, zaś szczegółowy zakres kompetencji rady gminy w tej materii został określony przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która nie przewiduje możliwości dokonywania wykładni obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w formie powzięcia odrębnej uchwały rady gminy. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącym, że organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa, każde działanie organów władzy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie, określającym kompetencje, zadania i tryb postępowania. Brak jest w obowiązującym systemie prawnym normy ogólnej dającej organom władzy prawodawczej prawo do wydawania powszechnie obowiązujących aktów prawnych dokonujących wykładni przepisów obowiązującego prawa. Norma taka nie została także ustanowiona, jako norma szczególna odnośnie możliwości interpretacji przepisów uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać także należy, że zgodnie z art. 10 Konstytucji, ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej. Zgodnie z tą zasadą, wymiar sprawiedliwości sprawują sądy, co znalazło potwierdzenie w treści art. 175 Konstytucji. Interpretacja przepisów prawa ustanowionego przez organy władzy ustawodawczej, bądź jak to ma miejsce w przypadku niniejszej sprawy władzy stanowiącej przepisy prawa miejscowego, powinna należeć do organów stosujących prawo, jakimi ostatecznie są organy władzy sądowniczej. Dokonanie wiążącej wykładni prawa prowadzi do wkroczenia przez organ w sferę działania organów władzy sądowniczej bez umocowania w tym zakresie. Podkreślić należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem o szczególnym charakterze, podejmowanym po przeprowadzeniu procedury przewidzianej w rozdziale 2 "Planowanie przestrzenne w gminie" ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W trakcie tego postępowania przeprowadzanych jest szereg czynności proceduralnych, w tym m.in. uzgodnień z innymi organami, przewidzianych w art. 17 pkt 6 cytowanej ustawy. Przeprowadzenie tej procedury stanowi niezbędny wymóg powzięcia uchwały, a istotne naruszenie trybu sporządzania planu skutkuje, zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy, stwierdzeniem nieważności uchwały. Przyjąć należy, że skoro wykładnia autentyczna miałaby mieć charakter wiążący, winna być ona dokonana w takim samym trybie, w jakim podjęty został akt podlegający interpretacji. Konieczności udzielenia wykładni autentycznej przepisu prawa świadczy o istnieniu wątpliwości interpretacyjnych odnośnie jego treści. W takim przypadku organ, zamierzając nadać treści przepisu znaczenie wiążące, winien przeprowadzić postępowanie z sprawie zmiany treści uchwały planistycznej z zachowaniem trybu przewidzianego dla uchwalenia miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego. W przeciwnym bowiem przypadku wiążąca treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogłaby wynikać z aktu, który nie został podjęty w trybie przewidzianym dla uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sytuację taką uznać należy za niedopuszczalną. Natomiast znaczenie normy prawnej zawartej w planie ustalane przez sąd w procesie stosowania prawa może uwzględniać w przypadkach wątpliwych wolę organu planistycznego wynikającą z dokumentacji dotyczącej przebiegu procedury planistycznej. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zatem zgodne z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).