II SA/Gd 95/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 21 grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ukarania grzywną z powodu odmowy udostępnienia przedmiotu oględzin oddala skargę. Postanowieniem z 21 grudnia 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu z 29 listopada 2012 r. o nałożeniu na K. R. (poprzednie nazwisko: K. J.) grzywny w wysokości 200 zł za ponowne niezastosowanie się do wezwania i nieudostępnienie w dniu 20 listopada 2012 r., bez uzasadnionej przyczyny, części budynku przy ul. S. [...] w G. w celu przeprowadzenia, w wyznaczonym miejscu i czasie, przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu dowodu z oględzin, w ramach prowadzonego postępowanie w sprawie rozbudowy domu jednorodzinnego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. W uzasadnieniu PWINB wskazał, że w sprawie rozbudowy wydana została przez PWINB decyzja utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu z 17 listopada 2009 r., nakazująca K. J., na podstawie art. 51 ust.5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, doprowadzenie rozbudowy domu jednorodzinnego przy ul. S. [...] w G. do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie samowolnie zmienionego sposobu użytkowania części budynku, stanowiących gabinet solarium i odnowy biologicznej, do funkcji pierwotnie zaprojektowanych w piwnicy pomieszczeń gospodarczych. WSA w Gdańsku uchylił obie decyzje, a skarga kasacyjna organu odwoławczego została przez NSA oddalona. Sąd II instancji zwrócił uwagę, że "najistotniejsze uchybienie (organu nadzoru budowlanego) stanowi nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego odnośnie ustalenia zakresu dokonanych przez inwestorkę robót w przyziemiu budynku mieszkalnego w kontekście stwierdzonych odstępstw oraz ich zakresu jako odstępstw istotnych od udzielonego pozwolenia na budowę; dotyczy to także faktu niedokonania oględzin obiektu w ramach kontrolowanego postępowania, lecz oparcia się w zakresie ustaleń faktycznych na wcześniejszych ustaleniach, dotyczących sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania oraz uznania, że w zakresie powyższych ustaleń wystarcza oparcie się na dowodach pochodzących od strony." PWINB postanowieniem z 9 maja 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 16 kwietnia 2012 r. o nałożeniu na K. J. grzywny w wysokości 50 zł za nieudostępnienie w dniu 13 kwietnia 2012 r., bez uzasadnionej przyczyny, posesji przy ul. S. [...] w G. w celu przeprowadzenia dowodu z oględzin. Kontynuując postępowanie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu pismem z 29 października 2012 r. zawiadomił K. R. o wyznaczeniu na 20 listopada 2012 r. (godz. 13.30-15.00) kolejnych oględzin w sprawie rozbudowy domu jednorodzinnego na terenie posesji przy ul. S. [...] w G., wzywając jednocześnie inwestora do udostępnienia przedstawicielom nadzoru budowlanego rozbudowanej części budynku oraz do udziału w oględzinach w wyznaczonym miejscu i terminie. W zawiadomieniu pouczono stronę o skutkach niezastosowania się do wezwania, wynikających zarówno z norm prawa administracyjnego jak i materialnego. Postanowieniem z 29 listopada 2012 r., podjętym w oparciu o art. 88 § 1 k.p.a., organ pierwszej instancji nałożył na K. R. grzywnę w wysokości 200 zł z tytułu nieudostępnienia w dniu 20 listopada 2012 r., bez uzasadnionej przyczyny, posesji przy ul. S. [...] w G. w celu przeprowadzenia dowodu z oględzin. W uzasadnieniu organ wskazał, że ojciec zobowiązanej, M. J., po okazaniu upoważnienia "do uczestnictwa w czynnościach PINB wyznaczonych na dzień 21 bm.", w wyznaczonym miejscu i czasie udostępnił przedstawicielom organu nadzoru budowlanego teren posesji wokół budynku, lecz odmówił udostępnienia obiektu w celu dokonania oględzin w jego wnętrzu - z uzasadnieniem, że nie posiada kluczy. W konkluzji Powiatowy Inspektor uznał, że zobowiązana K. R. nie zapewniła wstępu do rozbudowanej części budynku przy ul. S. [...] w G. przedstawicielom organu nadzoru budowlanego, pomimo prawidłowego zawiadomienia o oględzinach oraz wezwania do okazania przedmiotu sprawy. K. R. złożyła zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny. Wskazała, że w postanowieniu tym zawarto wiele sprzeczności odbiegających od stanu faktycznego. Pominięto w nim taką oczywistość, jak sporządzenie protokołu, który jest potwierdzeniem przeprowadzenia oględzin w wyznaczonym miejscu i czasie. Organ II instancji rozpoznając w trybie odwoławczym sprawę przywołał treść przepisu art. 88 § 1 k.p.a., który stanowi, że kto będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnienia przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł. Organ odwoławczy stwierdził, że K. R., prawidłowo zawiadomiona przez właściwy organ o terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin i wezwana do okazania ich przedmiotu bezzasadnie uniemożliwiła wejście przedstawicielom ustawowo uprawnionego organu do wnętrza tego budynku w celu zweryfikowania faktu samowolnej zmiany zamierzonego sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych w piwnicy, z przeznaczeniem ich na lokal usługowy: gabinet solarium i odnowy biologicznej. Wydanie postanowienia o ukaraniu inwestora grzywną w wysokości 200 zł było zatem zasadne. Organ odwoławczy przypomniał, że wiążącym organ i strony wskazaniem, zawartym w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 186/10, i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1715/10, jest konieczność ustalenia stanu faktycznego poprzez dokonanie oględzin budynku przy ul. S. [...] w G. Zaprzeczył jakoby samo sporządzenie protokołu z czynności świadczyć miało o okazaniu przedmiotu oględzin w pełnym zakresie. Skargę na powyższe postanowienie wniosła K. R., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Podkreśliła, że w sprawie zapadły wyroki, w których sądy administracyjne zakwestionowały stosowanie w sprawie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Wskazała, że pismem z 29 października 2012 r. została powiadomiona o zamierzonych oględzinach z żądaniem udostępnienia części obiektu na dzień 20 listopada 2012 r. Pismo to jednak nie wskazywało podstawy prawnej poza przywołaniem art. 79 k.p.a., nie było także podane jaka cześć budynku ma zostać udostępniona. Pełnomocnik skarżącej udostępnił część obiektu pracownikom organu, którzy nie posiadali żadnych urządzeń pomiarowych, zdjęcia wykonywali prywatnym telefonem komórkowym. Na okoliczność tych oględzin sporządzono protokół i zdaniem skarżącej protokół ten potwierdza, że oględziny się odbyły. Ponadto w piśmie z 10 kwietnia 2013 r. skarżąca wskazała, że organ nie powiadomił ją o wszczęciu postępowania w sprawie, a oględzin można dokonywać w toku postępowania, a nie po jego zakończeniu. Skarżąca wskazała także, że jest ona stroną postępowania a nie świadkiem, na którego można nakładać grzywnę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Zgodnie z art. 88 § 1 k.p.a. kto będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania – grzywną do 200 zł. Przewidziana w powołanym przepisie grzywna z tytułu bezzasadnej odmowy okazania przedmiotu oględzin może być stosowana wobec świadka, biegłego, osoby trzeciej posiadającej przedmiot oględzin, a także strony postępowania. Grzywna ta stanowi środek przymusu, który służy zapewnieniu prawidłowego przebiegu postępowania dowodowego. Organem właściwym do orzekania o jej zastosowaniu jest organ przeprowadzający dowód. Podstawą do wydania postanowienia nakładającego na stronę postępowania omawianego środka przymusu jest stwierdzenie przez organ administracji, że podmiot występujący w charakterze strony w sposób nieuzasadniony uchylił się od okazania przedmiotu oględzin, co uniemożliwiło organowi przeprowadzenie dowodu, o którym mowa w art. 85 § 1 k.p.a. Przepis art. 85 § 1 k.p.a. pozostawia uznaniu organu administracji dopuszczenie w postępowaniu administracyjnym dowodu z oględzin gdyż stanowi, że organ ten "może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny". Nie ulega jednak wątpliwości, że w przypadku dopuszczenia przez organ tego dowodu, na stronach i na innych osobach posiadających przedmiot oględzin spoczywa obowiązek okazania tej rzeczy organowi przeprowadzającemu dowód. Z akt administracyjnych wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu pismem z 29 października 2012 r. zawiadomił, na podstawie art. 50 § 1 i art. 79 § 1 k.p.a., skarżącą o terminie przeprowadzenia oględzin w dniu 20 listopada 2012 r., w godz. 13:30 – 15.00 na terenie posesji przy ul. S. [...] w G., oraz wezwał do okazania przedmiotu oględzin. W piśmie tym organ pierwszej instancji prawidłowo pouczył skarżącą o treści art. 88 § 1 k.p.a.. Powyższe pismo zostało doręczone adresatowi w dniu 30 października 2012 r. Z akt tych wynika również, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczy się od 2009 r., skarżąca w nim uczestniczy, zna zatem treść zapadłych w sprawie rozstrzygnięć, a więc także wyroku NSA z dnia 2 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1715/10, w którym Sąd II Instancji zawarł nakaz ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności w drodze oględzin budynku skarżącej. W sprawie tej były już wyznaczone wcześniejsze oględziny 13 kwietnia 2012 r., wówczas skarżąca także nie udostępniła obiektu mieszkalnego i pomieszczeń znajdujących się w przyziemiu i piwnicy celem ustalenia sposobu ich użytkowania. Postanowieniem z 16 kwietnia 2012 r. organ I instancji nałożył na skarżącą grzywnę w wysokości 50 zł w trybie art. 88 § 1 k.p.a., zaś organ odwoławczy utrzymał w mocy powyższe rozstrzygniecie. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że w dniu 20 listopada 2012 r. pracownicy PINB dla miasta na prawach powiatu podjęli próbę przeprowadzenia oględzin przedmiotowego budynku mieszkalnego. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych protokołu z tej czynności procesowej wynika, że przeprowadzono oględziny na zewnątrz budynku, natomiast pełnomocnik skarżącej uniemożliwił dokonanie oględzin wnętrza wskazanego budynku, odmawiając do niego wstępu. W tych okolicznościach prawidłowe było stanowisko organów nadzoru budowlanego, które wobec odmowy okazania przez pełnomocnika skarżącej wskazanego budynku mieszkalnego, orzekły o zastosowaniu wobec niej środka przymusu w postaci grzywny, o jakiej mowa w art. 88 § 1 k.p.a. Także wysokość tej grzywny jest prawidłowa, gdyż przepis będący podstawą kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowi o ukaraniu grzywną do 200 zł w przypadku ponownego niezastosowania się do wezwania. W ocenie Sądu podniesione przez skarżącą argumenty, uzasadniające brak podstaw do nałożenia grzywny są bezzasadne. Nie zasługuje na aprobatę twierdzenie skarżącej, że zawiadomienie organu było lakoniczne i nie wskazywało jaka część budynku ma zostać udostępniona do oględzin. Postępowanie toczy się czwarty rok i wszyscy jego uczestnicy, w tym także skarżąca, wiedzą jaki jest jego zakres i przedmiot. Twierdzenie skarżącej jakoby pracownicy organu mieli być wyposażeni w urządzenia pomiarowe jest nieuzasadnione, gdyż do stwierdzenia w jaki sposób użytkowana jest część piwnic budynku mieszkalnego nie jest konieczne dokonywanie jakichkolwiek pomiarów. Twierdzenie skarżącej, że skoro został sporządzony protokół z oględzin to uznać należy że oględziny się odbyły jest chybione, gdyż sporządzenie protokołu odzwierciedla wyłącznie dokonanie czynności. W sporządzonym protokole pełnomocnik skarżącej oświadczył, że nie udostępni budynku, a jedynie teren posesji na cele przedmiotowych oględzin. Bezpodstawne jest także oczekiwanie przez skarżącą, że organ jest obowiązany każdorazowo zawiadamiać ją o wszczęciu postępowania przed podjęciem czynności. Nie zostało bowiem zakończone postępowanie wszczęte zawiadomieniem z 27 października 2009 r., dotyczące zmiany sposobu użytkowania części budynku przy ul. S. [....] w G. wykorzystywanej na gabinet solarium i odnowy biologicznej do funkcji pierwotnie zaprojektowanych pomieszczeń gospodarczych. Jest to ciągle to samo postępowanie zatem nie istnieje potrzeba ponownego wystosowania do skarżącej zawiadomienia o jego wszczęciu. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżąca powtórnie bezzasadnie odmówiła okazania przedmiotu oględzin, co uzasadniało nałożenie na nią kary grzywny w wysokości 200 zł na podstawie art. 88 § 1 k.p.a. Nie podziela skład orzekający stanowiska skarżącej, że grzywny za bezzasadne nieokazanie przedmiotu oględzin nie można nałożyć na stronę postępowania. W rozpatrywanej sprawie grzywnę za nieokazanie przedmiotu zawsze nakłada się na osobę, która ma obowiązek udostępnienia przedmiotu i w tej sytuacji nie ma znaczenia czy jest to strona postępowania czy osoba trzecia. Zarzuty skarżącej dotyczące stosowania przez organ nadzoru budowlanego w prowadzonym postępowaniu konkretnych przepisów prawa budowlanego nie mają w sprawie znaczenia, bowiem dotyczą innych kwestii, nie objętych przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie, w której Sąd badał jedynie legalność postanowień organów obu instancji orzekających o nałożeniu grzywny w trybie art. 88 § 1 k.p.a. Sąd kontroluje bowiem zgodność z prawem aktów administracyjnych wydanych w niniejszej sprawie, a nie jest uprawniony do kontroli innych postanowień i decyzji. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.