II SA/Gd 951/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia 1 lipca 2013 r. R. B. wniósł do Wójta Gminy o udostępnienie, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) – dalej jako "ustawa", wykazu osób prawnych i fizycznych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, którym w zakresie podatków lub opłat udzielono odroczeń, umorzeń lub rozłożono spłatę na raty, wraz ze wskazaniem umorzonych kwot i przyczyn umorzenia za rok 2012. Organ udzielił powyższej informacji pismem z dnia 5 lipca 2013 r. Pismem z dnia 15 lipca 2013 r. R. B. wniósł o udostępnienie, również w trybie ww. ustawy, kopii decyzji z dnia 13 września 2012 r. w sprawie umorzenia zobowiązania podatkowego P. S. oraz z dnia 5 grudnia 2012 r. w sprawie umorzenia zobowiązania podatkowego G. K. Decyzją z dnia 28 lipca 2013 r. Wójt Gminy odmówił udzielenia ww. informacji wskazując, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy a osoby, których dotyczą decyzje wskazane we wniosku nie pełnią funkcji publicznych. Po rozpatrzeniu odwołania R. B. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 8 listopada 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 1 ust. 2 w zw. z art. 5 ustawy, uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że żądane decyzje administracyjne stanowią informację publiczną, jednak nie może zostać udostępniona w trybie ustawy. Kolegium wskazało na przepisy regulujące udostępnianie akt sprawy stronie postępowania administracyjnego oraz postępowania podatkowego i wyjaśniło, że w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz jedynie zawiadamia wnoszącego, że żądane dane podlegają udostępnieniu w odrębnym trybie. W skardze na powyższą decyzję R. B. wniósł o jej uchylenie. Podniósł, że zaprezentowane przez Kolegium przepisy odrębne mają zastosowanie do strony postępowania administracyjnego, natomiast skarżący nie był stroną postępowań zakończonych wydaniem decyzji objętych żądaniem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, mimo że twierdzenia w niej opisane, należało ocenić jako trafne. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego było prawidłowe, jednak zawierało błędne uzasadnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że co do zasady decyzje administracyjne (podatkowe), jako dokumenty urzędowe będące aktami administracyjnymi, w myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, stanowią informację publiczną. Po drugie jako błędną należało ocenić argumentację organu odwoławczego, który jako podstawę podjętego rozstrzygnięcia, przyjął okoliczność, że skarżący z uwagi na brak statusu strony postępowania zakończonego decyzjami objętymi żądaniem, nie może domagać się ich udostępnienia w trybie ustawy. Trybów unormowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej nie można utożsamiać. Nie jest wyłączone uzyskanie, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, dostępu do dokumentów zawartych w aktach postępowania administracyjnego, gdyż stanowią one informacje publiczną, jako odnoszące się do działań podmiotów publicznych. Dostęp do akt postępowania administracyjnego, na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ograniczony jest jednak do podmiotów niebędących stronami postępowania administracyjnego lub podatkowego. Dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania reguluje przepis art. 73 k.p.a. i art. 178 o.p. W tym zakresie i tylko w tym, z mocy art. 1 ust. 2 ustawy wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt I OSK 194/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący nie był stroną decyzji kończących postępowania, o których mowa w żądaniu, okoliczność ta zatem nie uzasadniała umorzenia postępowania. Rozstrzygnięcie podjęte przez Kolegium było natomiast zasadne z innych przyczyn. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium". Z cytowanego przepisu wynika, że istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Jak podkreśla się w literaturze prawniczej - przepis art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam gdzie jednak dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie (J. Jendrośka, M. Bar, Z. Bukowski, Dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie, Poznań, Wrocław 2007 r., s. 64-65). Z art. 1 ust. 2 ustawy wynika, że w przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo nad przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych. Wymaga to skrupulatnego badania przedmiotu wniosku. Odrębna regulacja dotyczy bowiem tylko tego co wyraźnie wynika z ustawy szczególnej. Ograniczenie dostępu do informacji publicznej w trybie wnioskowym realizowanym na podstawie ustawy, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 ust. 2 ustawy, wymaga wyraźnego, nie budzącego wątpliwości postanowienia ustawy zawierającej przepisy odrębne (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tego rodzaju regulacja zawarta została w art. 293 Ordynacji podatkowej, z którego wynika, zgodnie z którym indywidualne dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników, płatników lub inkasentów objęte są tajemnicą skarbową (§ 1). Na zasadzie art. 293 § 2, przepis § 1 stosuje się również do danych zawartych w: 1) informacjach podatkowych przekazywanych organom podatkowym przez podmioty inne, niż wymienione w § 1, 2) aktach dokumentujących czynności sprawdzające, 3) aktach postępowania podatkowego, kontroli podatkowej oraz aktach postępowania w sprawach o przestępstwa skarbowe lub wykroczenia skarbowe, 4) dokumentacji rachunkowej organu podatkowego, 5) informacjach uzyskanych przez organy podatkowe z banków oraz z innych źródeł, niż wymienione w § 1 lub w pkt 1, 6) informacjach uzyskanych w toku postępowania w sprawie zawarcia porozumień, o których mowa w dziale IIa. Do przestrzegania tajemnicy skarbowej obowiązani są m.in. wójt oraz pracownicy urzędu go obsługującego (art. 294 § 1 pkt 2 o.p.). Tajemnica skarbowa obejmuje dane, czyli fakty, liczby i informacje dotyczące materiałów służących do ustalania obowiązku podatkowego oraz przekształcenia go w zobowiązanie podatkowe. Dane objęte tajemnicą skarbową dotyczą w zasadzie pełnej treści dokumentów składanych przez podatników, płatników lub inkasentów. Obejmują one bowiem zawsze dane odnoszące się do konkretnego podmiotu (w tym sensie są danymi indywidualnymi) i dotyczą źródeł i wysokości osiąganych przychodów oraz rodzajów i wysokości poniesionych wydatków (kosztów), także opłaconych zaliczek na podatek. Dane te obejmują również określenie danych osobowych podatnika (imiona i nazwisko, nazwisko rodowe, imiona rodziców), datę urodzenia, miejsce zamieszkania i miejsce wykonywania działalności gospodarczej lub miejsce zatrudnienia (nauki), numer ewidencyjny (PESEL), Numer Identyfikacji Podatkowej (NIP), stan cywilny, osoby pozostające na utrzymaniu podatnika, dane dotyczące spadkodawcy, zapisodawcy, pożyczkodawcy itp. (por. C. Kosikowski [w:] C. Kosikowski, L. Etel i inni: Ordynacja podatkowa, Warszawa 2013, s. 1474). Ponadto, tajemnica skarbowa stanowi szczególny rodzaj tajemnicy służbowej, zatem jej granice muszą być zakreślone szeroko. Z opodatkowaniem związane są bowiem zjawiska gospodarcze, a niejednokrotnie wiąże się ono z indywidualnymi przejawami życia jednostki, co wymaga ścisłego przestrzegania zawodowej dyskrecji dotyczącej wszelkich informacji, jakie pozyskiwane są dla potrzeb stosowania prawa podatkowego. (por. R. Mastalski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa, Komentarz, 2011, str. 1162). Do takich informacji należy niewątpliwie zaliczyć okoliczności faktyczne będące podstawą umorzenia zaległości podatkowych, które zgodnie z art. 67a o.p. jest dopuszczalne w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym. Żądanie skarżącego dotyczyła udostępnienia decyzji umarzających zobowiązanie podatkowe wydanych w stosunku do konkretnych osób. Z przepisu art. 293 ww. ustawy – Ordynacja podatkowa wynika zatem zakaz udostępniania danych indywidualnych podatników, a także danych zawartych w dokumentacji rachunkowej organu. Udzielane mogą być jedynie informacje zbiorcze o podatnikach, tymczasem żądane informacje nie stanowią informacji zbiorczej. W konsekwencji nie mogą być też ujawniane dane zawarte w rozstrzygnięciu organu podatkowego w sprawie indywidualnego wymiaru podatku przez konkretnego podatnika, a nawet dane dotyczące numerów poszczególnych spraw podatkowych, dat wszczęcia i zakończenia indywidualnych postępowań podatkowych, gdyż są one danymi, o których mowa w art. 293 § 2 ww. ustawy – Ordynacja podatkowa, i stanowią tajemnicę skarbową (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 154/12 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 414/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sprawę niniejszą należy jednak przede wszystkim rozważyć w kontekście przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). Artykuł 33 ust. 1 u.f.p. stanowi, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna, natomiast art. 34 ust. 1 pkt 8 tej ustawy wyjaśnia, że zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi jest realizowana m.in. poprzez udostępnianie przez jednostki sektora finansów publicznych wykazu podmiotów spoza sektora finansów publicznych, którym ze środków publicznych została udzielona dotacja, dofinansowanie realizacji zadania lub pożyczka, lub którym została umorzona należność wobec jednostki sektora finansów publicznych. Przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 lit. f u.f.p. wskazuje, że zarząd jednostki samorządu terytorialnego podaje do publicznej wiadomości – w terminie do dnia 31 maja roku następnego – informację obejmującą wykaz osób prawnych i fizycznych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, którym w zakresie podatków lub opłat udzielono ulg, odroczeń, umorzeń lub rozłożono spłatę na raty w kwocie przewyższającej łącznie 500 zł, wraz ze wskazaniem wysokości umorzonych kwot i przyczyn umorzenia. Zatem art. 37 ust. 1 pkt 2 lit. f u.f.p. określa zakres informacji o podatnikach, które nie podlegają ochronie wynikającej z obowiązywania tajemnicy skarbowej. Udostępnienie tego rodzaju informacji, mimo że stanowią one informację publiczną, nie odbywa się na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, są one jawne, zatem każdy może uzyskać do nich nieograniczony dostęp. Skarżący uzyskał dostęp do wykazu, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 lit. f u.f.p. Skoro zatem w ustawie o finansach publicznych w stosunku do indywidualnych informacji o podatnikach, którym w zakresie podatków lub opłat udzielono ulg, odroczeń, umorzeń lub rozłożono spłatę na raty w kwocie przewyższającej łącznie 500 zł, zawarto w przepisie art. 37 ust. 1 pkt 2 lit.f całościową regulację określającą dane, podlegające ujawnieniu należy uznać tę ustawę za ustawę szczególną, wyłączającą stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tej sytuacji gdy ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajduje zastosowania to organ pierwszej instancji obciążał jedynie obowiązek poinformowania skarżącego na piśmie, że informacja podlega udostępnieniu w odrębnym trybie. Załatwienia wniosku w takiej formie jest uzasadnione brzmieniem art. 16 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym decyzja może być wydana tylko, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. Może być więc ona wydana wówczas, gdy w grę wchodzi możliwość zastosowania przedmiotowej ustawy. W sytuacji natomiast, gdy wniosek R. B. powoływał się wprawdzie na ustawę o dostępie do informacji publicznej, ale jej nie dotyczył, odmowa dokonania takiej czynności nie mogła nastąpić w formie decyzji administracyjnej, a jedynie pisma informacyjnego. Jako prawidłowe ostatecznie należało zatem uznać rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji, tj. uchylenie decyzji Wójta Gminy i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.