II SA/Gd 964/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A Spółki jawnej z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 14 października 2025 r., nr SKO Gd/3582/23 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala sprzeciw. W. Spółka jawna (dalej jako: skarżąca, Spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej jako: Kolegium, SKO) 14 października 2025 r., nr SKO Gd/3582/23, którą uchylono decyzję Burmistrza Helu (dalej jako: Burmistrz) z 11 kwietnia 2023 r., RGK.6730.13.2022, o odmowie uchylenia decyzji Burmistrza z 13 sierpnia 2018 r., nr RGK.6730.17.2018, o warunkach zabudowy dla inwestycji: rozbiórka istniejących budynków i budowa budynku usługowego zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego (kat. ob. bud. XIV) wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na terenie działek: [...]-[...], przy ul. [...] w H. Sprzeciw został wniesiony w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z 13 sierpnia 2018 r. Burmistrz, na wniosek W. Spółki jawnej, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji: rozbiórka istniejących budynków i budowa budynku usługowego zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego (kat. ob. bud. XIV) wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na terenie działek: [...]-[...], przy ul. [...] - w H. Wnioskiem z 25 listopada 2022 r. O. Sp. z o.o., K. Sp. z o.o., C. Sp. z o.o., E.K. (prowadząca działalność gospodarczą pod firmą B.) oraz armatorzy łodzi rybackich stacjonujących w P. - przedstawiciele Zrzeszenia [...] (64 osoby), wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną wskazując, że nie brali udziału w postępowania bez swojej winy. W uzupełnieniu wniosku z 9 grudnia 2022 r. wnioskodawcy wyjaśnili, że wiedzę o wydaniu decyzji powzięli w dniu 14 listopada 2022 r. W piśmie z 23 grudnia 2022 r., na wezwanie organu I instancji, wnioskodawcy uzupełnili listę armatorów łodzi rybackich stacjonujących w P. o ich oryginalne podpisy oraz złożyli wyjaśnienia co do daty, w jakiej wnioskodawcy mogli dowiedzieć się o kwestionowanej decyzji ostatecznej. Pismami z 29 grudnia 2022 r. organ wezwał każdego z armatorów łodzi do podpisania wniosku z 25listopada 2022 r. osobiście lub przez dostarczenie do urzędu podpisanego wniosku. Następnie, postanowieniem z 23 stycznia 2023 r. Burmistrz wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z 13 sierpnia 2018 r. o warunkach zabudowy, a stronami tego postępowania uczynił m.in. 29 armatorów łodzi rybackich stacjonujących w P., którzy nadesłali podpisane przez siebie wnioski o wznowienie. W piśmie z 21 lutego 2023 r. wnioskodawcy /na wezwanie organu/ wyjaśnili, że właściciele, użytkownicy i posiadacze działek objętych oddziaływaniem planowanej inwestycji nie zostali - jako strony, powiadomieni o toczącym się postępowaniu, wobec czego wnioskodawcy wzywają organ do powiadomienia tych osób o toczącym się obecnie postępowaniu w sprawie wznowienia. Stronami tego postępowania powinni być także pozostali interesariusze, którzy mają prawa do korzystania z portu rybackiego, nabrzeży portowych (cumowanie) i pozostałej infrastruktury portowej, które to uprawnienia wynikają z ustawy o portach rybackich oraz z umów zawartych przez poszczególnych armatorów albo rybaków z portem, jako samodzielną jednostką organizacyjną. Wskutek spornej inwestycji z eksploatacji jako port zostanie wyłączony znaczony obszar, a to narusza prawa rybaków i armatorów. Bez wątpienia mają więc oni interes prawny, aby zachować przysługujące im prawa, ustawowe albo umowne, do korzystania z portu i eksploatacji jego infrastruktury na dotychczasowych zasadach. W piśmie z 22 lutego 2023 r. Spółka W. wniosła o wydanie decyzji odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy z 13 sierpnia 2018 r. Do pisma tego dołączono m. in. kopię pisma Wojewody Pomorskiego z 23 grudnia 2022 r. o odmowie: O. Sp. z o.o., K. Sp. z o.o., C. Sp. z o.o., E. K. (prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą B.) - udziału w postępowaniu administracyjnym toczącym się w sprawie wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, dla której wydano sporną decyzję o warunkach zabudowy, ponieważ ich nieruchomości nie znajdują się w obszarze jej oddziaływania, a tym samym - zdaniem Wojewody, wnioskodawcy nie mają przymiotu strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej jako: "k.p.a.". Decyzją z 11 kwietnia 2023 r. Burmistrz odmówił uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji własnej z 13 sierpnia 2018 r. o warunkach zabudowy uznając, że wnioskodawcy nie wykazali żadnego interesu prawnego, który dotyczyć mógł oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości będące ich własnością. Według oceny organu wskazany przez wnioskodawców ewentualny wpływ planowanej inwestycji na użytkowanie infrastruktury portowej dotyczy jedynie ich interesu faktycznego i jako taki nie powoduje, że mogą nabyć prawa strony w prowadzonym postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W odwołaniu od tej decyzji A.A.-Z.Z. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie odwołujących się ustalenia organu I instancji dotyczące oddziaływania planowanej inwestycji są błędne, gdyż przy ich dokonaniu organ odwołał się do uzgodnień z Dyrektorem Urzędu Morskiego w Gdyni - uzgadniających projekt decyzji bez uwag, co zdaniem organu I instancji należy uznać jako potwierdzenie przez organ sprawujący nadzór nad obszarami morskimi, że planowana inwestycja mieści się w zakresie możliwym do realizacji na terenie portu i nie będzie miała na jego funkcjonowanie wpływu. Tymczasem uzgodnienie to utraciło swoją ważność i zostało zastąpione postanowieniem Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni z 13 stycznia 2023 r., który - w odpowiedzi na wystąpienie Wojewody Pomorskiego w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o pozwoleniu na budowę obejmującego budowę budynku na spornej nieruchomości, odmówił uzgodnienia projektu decyzji pozwolenia na budowę. Zauważono też, że poprzedni wiosek inwestora o wydanie warunków zabudowy na tym samym terenie zakończył się pozytywną dla niego decyzją Burmistrza Helu w dniu 9 sierpnia 2016 r., lecz decyzja ta została uchylona przez Kolegium decyzją dnia 5 kwietnia 2017 r., nr SKO Gd/3559/16. Odwołujący się podkreślili, że zarówno Dyrektor Urzędu Morskiego w Gdyni jak też Kolegium przywiązywali szczególną wagę do ochrony infrastruktury portowej w postaci umocnionych nabrzeży, jak też do zapewniania ochrony pożarowej oraz zapewniania bezpieczeństwa ludzi i mienia w warunkach obsługi portowej, jakimi są między innymi wyładunek i rozładunek, droga dojazdowa do nabrzeża i wzdłuż nabrzeża, a także drogi ewakuacyjne w razie wybuchu pożaru, skażenia chemicznego albo innej podobnej katastrofy lub incydentu. Wobec tego likwidacja nabrzeży portowych i basenów portowych związana z planowaną inwestycją, a także budowa budynku wzdłuż nabrzeża o charakterze hotelarskim albo do niego zbliżonym, w którym może przebywać ponad 1000 osób cywilnych, na pewno koliduje z planami wojskowymi dotyczącymi portu rybackiego w H. Warunki zabudowy zawarte w zaskarżonej decyzji przeczą albo niwelują warunki funkcjonowania obiektu w postaci portu rybackiego w H. oraz jego infrastruktury i zaplecza, dlatego też wnoszący odwołanie domagają się wznowienia postępowania w sprawie spornej decyzji. Na skutek rozpoznania odwołania Kolegium – zaskarżoną decyzją kasatoryjną z 14 października 2025 r., uchyliło decyzję Burmistrza z 11 kwietnia 2023 r. Zdaniem organu odwoławczego Burmistrz w kwestii przymiotu strony w sprawie powinien był przeprowadzić wszechstronne postępowanie wyjaśniające i w oparciu o zabrany materiał dowodowy rozpatrzyć wszystkie aspekty sprawy odnośnie każdego z wnioskodawców. Tymczasem organ I instancji podtrzymał ustalenia poczynione w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji ostatecznej z 13 sierpnia 2018 r., że obszar oddziaływania inwestycji obejmuje wyłącznie obszar nieruchomości, na której ma być realizowana, oraz nieruchomości bezpośrednio z nią graniczących. Argumentację tę oparł wyłącznie na wyjaśnieniach inwestora zawartych w piśmie z 22 lutego 2023 r., bez jakichkolwiek własnych ustaleń w sprawie, na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, według których chodzi o oddziaływanie inwestycji (przedsięwzięcia), a nie o obszar oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo Budowlane, a także nie o pojęcie strony zdefiniowane w art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jak wskazało Kolegium, obszar oddziaływania obiektu na gruncie Prawa budowlanego jest pojęciem węższym, odnoszącym się do wpływu samego obiektu budowlanego na tereny sąsiednie. Dlatego też w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stronami postępowania - oprócz inwestora (wnioskodawcy) oraz podmiotów posiadających tytuł prawny do nieruchomości przewidzianej do zainwestowania, są również właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, o ile leżą w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie nie można wykluczyć, że w sytuacji, gdy planowana inwestycja ma być zlokalizowana na terenie portu morskiego, interes prawny wnioskodawców wynika z innych praw niż prawo własności, czy też prawo użytkowania wieczystego. Podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy należałoby poszukiwać wśród właścicieli, użytkowników wieczystych, ewentualnie posiadających prawo z innych tytułów (zarząd, ograniczone prawo rzeczowe, stosunek zobowiązaniowy) do nieruchomości położonych w obszarze analizowanym. Posiadanie nieruchomości, a zwłaszcza samoistne posiadanie, jest instytucją prawa rzeczowego i podlega ochronie prawnej. W niniejszej sprawie brak jest zaś jakichkolwiek ustaleń organu I instancji odnośnie statusu prawnego każdego z wnioskodawców do nieruchomości, którymi władają oraz ich położenia względem nieruchomości objętej planowaną inwestycją. Burmistrz, oprócz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie ustalenia, czy został zachowany termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, nie przeprowadził żadnego własnego postępowania dowodowego, w zasadzie ograniczając się do przedstawionej przez inwestora argumentacji w piśmie z 22 lutego 2023 r. W ocenie Kolegium materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie nie pozwala na weryfikację, czy obszar oddziaływania planowanej inwestycji będzie obejmować inne nieruchomości - poza działkami, na których planowana jest inwestycja, w szczególności czy obejmuje nieruchomości wnioskodawców. Co więcej, organ odwoławczy wystąpił do Burmistrza o nadesłanie całości oryginalnych akt sprawy dotyczących postępowania zakończonego decyzją z 13 sierpnia 2018 r., w tym postanowienia Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni uzgadniającego projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, lecz organ I instancji wyjaśnił, iż od początku listopada 2024 r. trwały poszukiwania oryginalnych akt sprawy. W związku z ich nieznalezieniem przesłano kopie dokumentów, które są mało czytelne, szczególnie załączniki graficzne. Odnośnie zaś argumentacji organu I instancji, że organy, do których kompetencji należy z jednej strony zapewnienie możliwości korzystania z infrastruktury portowej wszystkich użytkowników, z drugiej nadzór nad tą działalnością, nie podzieliły obaw wnioskodawców i zagrożeń dla ich funkcjonowania na terenie portu, które mogłyby pojawić się w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji, Kolegium wskazało, że mimo wezwania Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdańsku, brak jest informacji, czy zapadło ostateczne rozstrzygnięcie dotyczące uzgodnienia projektu decyzji o pozwoleniu na budowę na spornym terenie. Na koniec Kolegium wskazało że w ponownie prowadzonym postępowaniu Burmistrz zobowiązany będzie do zebrania pełnego materiału dowodowego, a potem szczegółowego przeanalizowania uprawnień wnioskodawców - z uwzględnieniem J. B., do bycia stronami postępowania i podjęcia stosownego rozstrzygnięcia w niniejszym wznowionym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W sprzeciwie od tej decyzji Spółka W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji kasatoryjnej oraz o zwrot na rzecz strony od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa. Decyzji Kolegium zarzucono: naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, w której nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydanie decyzji kasatoryjnej, tj. w sytuacji, w której decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a ewentualna odmienna ocena stanu faktycznego sprawy przez organ II instancji w istocie nie wymagała przeprowadzenia żadnego dodatkowego postępowania wyjaśniającego i nie istniały żadne przeszkody do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy; naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie przez organ II instancji w sposób dowolny, że materiał dowodowy, w oparciu o który została wydana decyzja, jest niekompletny, przy jednoczesnym braku wskazania przez organ II instancji konkretnych braków, które wymagają uzupełnienia i okoliczności, które w ocenie organu II instancji wymagają dodatkowego wyjaśnienia, a których organ II instancji rzekomo nie może ustalić w oparciu o udostępnione mu akta postępowania; naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, w której wydanie decyzji kasatoryjnej prowadzi do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania administracyjnego, podczas gdy nie istniały żadne obiektywne okoliczności uniemożliwiające merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, co narusza jednocześnie zasadę szybkości postępowania oraz podważa zasadę zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), w szczególności biorąc pod uwagę fakt, że uchylenie decyzji o warunkach zabudowy nie jest prawnie możliwe z uwagi na treść art. 146 § 1 k.p.a. i upływ przewidzianego w tym przepisie pięcioletniego terminu od dnia doręczenia stronom decyzji o warunkach zabudowy; niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. nierozpatrzenie merytoryczne sprawy w sytuacji, w której organ II instancji, rozpoznając sprawę o wznowienie postępowania, był uprawniony do dokonania merytorycznej oceny przesłanek wznowienia postępowania zgłoszonych przez wnioskodawców. W uzasadnieniu zarzutów Spółka stwierdziła, że - wbrew twierdzeniom Kolegium, organ I instancji dokonał samodzielnej oceny w zakresie tego, czy wnioskodawcom przysługuje status strony w postępowaniu zakończonym decyzją o warunkach zabudowy. Po rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy, znając pełną charakterystykę przedsięwzięcia objętego decyzją o warunkach zabudowy, bazując m.in. na aktach postępowania zakończonego ww. decyzją, organ I instancji zwrócił uwagę na brak interesu prawnego do wzięcia udziału w postępowaniu przez wnioskodawców postępowania wznowieniowego, a w konsekwencji uznał, że nie zachodzi przesłanka wznowienia postępowania wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ II instancji w sposób całkowicie nieuzasadniony wyprowadził wniosek jakoby Burmistrz nie dokonał samodzielnych ustaleń w przedmiotowej sprawie. Tym bardziej, że wnioskodawcy postępowania wznowieniowego nie stanowią właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących z przedsięwzięciem objętym decyzją o warunkach zabudowy, ani innych nieruchomości pozostających w obszarze oddziaływania tego przedsięwzięcia, a swój interes prawny do udziału w postępowaniu wyprowadzają co do zasady wyłącznie z faktu, że są użytkownikami portu. W tym kontekście, uzupełniające przywołanie przez organ I instancji stanowisk ww. podmiotów, potwierdzające brak kolizji planów inwestycyjnych skarżącej z funkcjonowaniem portu, było jak najbardziej uzasadnione i świadczące o dokonaniu przez organ I instancji wszechstronnej oceny przedmiotowego zagadnienia. W ocenie Spółki zarzuty Kolegium stanowią w rzeczywistości polemikę z dokonaną przez organ I instancji oceną kwestii posiadania lub nieposiadania przez wnioskodawców interesu prawnego do udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli jednak organ odwoławczy powziął wątpliwości w zakresie stanowiska Burmistrza, to powinien - jako organ merytorycznie rozpatrujący sprawę, dokonać własnej oceny stanu faktycznego i wydać rozstrzygnięcie merytoryczne. Tymczasem organ II instancji bezpodstawnie uchylił się od wydania decyzji merytorycznej, poprzestając na ogólnym sformułowaniu o konieczności przeprowadzenia przez organ I instancji wszechstronnego postępowania wyjaśniającego. Również zarzut, że otrzymane kopie akt są "mało czytelne, szczególnie załączniki graficzne" nie poddaje się jakiejkolwiek weryfikacji. W szczególności organ II instancji nie wskazuje, który dokument lub który załącznik graficzny jest mało czytelny, ani w jakim zakresie i w jaki sposób ta wada przekłada się na brak możliwości rozpoznania niniejszej sprawy. Tego typu enigmatyczne uwagi pojawiające się w uzasadnieniu decyzji w sposób rażący naruszają zasadę zaufania obywateli do władzy publicznej. Jeżeli natomiast organy prowadzące postępowanie uznałyby, że faktycznie nie ma możliwości odnalezienia lub odtworzenia akt postępowania, niniejsza sprawa powinna podlegać niezwłocznemu umorzeniu. Wnosząca sprzeciw stwierdziła także, że wydanie decyzji kasatoryjnej po trwającym 2,5 roku postępowaniu, w sytuacji, w której nie ma obiektywnych przeciwskazań do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, godzi w zasadę szybkości i prostoty postępowania, zasadę prawdy obiektywnej, naruszając jednocześnie zasadę zaufania do władzy publicznej. Również wydanie decyzji bez precyzyjnego uzasadnienia przyczyn takiego rozstrzygnięcia, w sposób rażący narusza interesy skarżącej i prowadzi do dalszej przewlekłości postępowania. Niezależnie od powyższego Spółka zauważyła, że nawet w przypadku uznania przez organy administracji, że zakres stron postępowania dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy został określony wadliwie, decyzja ta nie może zostać uchylona z uwagi na upływ pięcioletniego terminu przewidzianego w art. 146 § 1 k.p.a. Jak zaś wskazuje się w orzecznictwie, biegu tego terminu nie przerywa żadna czynność procesowa, nie może być on przywrócony, a jego upływ organ zobligowany jest uwzględnić z urzędu. Wobec powyższego, uchylanie się przez organ II instancji od merytorycznego rozpatrzenia sprawy odbierane jest przez skarżącą wyłącznie jako przewlekła próba opóźnienia ostatecznego zakończenia postępowania w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sprzeciw nie jest zasadny. Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), dalej p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, Sąd oddala sprzeciw. Sprawę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasatoryjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym - co do zasady - nie są kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Stosownie bowiem do treści art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl natomiast art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten z kolei stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania przez organ w praktyce sprowadza się do zakwestionowania dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, przy czym w przypadku decyzji kasacyjnej - oprócz wskazania w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych przepisów postępowania, organ ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy, rozumiany jako istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym zarzuconym organowi I instancji a orzeczeniem tego organu. Ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Organ powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, tj. wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że mogły kształtować lub współkształtować treść kwestionowanej w sprawie za pomocą odwołania decyzji. Dopiero stwierdzenie, że to naruszenie organu mogło mieć wpływ na wynik sprawy daje możliwość wskazania, czy ten wpływ był istotny, czy też nie. Jeśli nie był istotny, to organ odwoławczy dysponuje narzędziem, w jakie wyposaża go art. 136 k.p.a. - w postaci uprawnienia do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi który wydał decyzję. Takie działanie organu odwoławczego pozwala na uniknięcie stosowania art. 138 § 2 k.p.a. i umożliwia wydanie rozstrzygnięcia bez konieczności ponownego kierowania sprawy do organu I instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się też, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, lecz tylko na tyle i w takim zakresie, w jakim ocena ta będzie uzasadniona i odniesiona do przesłanek wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to z faktu, że nie sposób dokonać kontroli sprzeciwu według kryteriów z art. 64e p.p.s.a., nie oceniając wprzód kasatoryjnego rozstrzygnięcia także w świetle wywiązana się przez organ wyższej instancji z powinności z art. 138 § 2a k.p.a. Oznacza to, że poprawna interpretacja przepisów, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, jest koniecznym warunkiem bezbłędnego określenia prawotwórczych okoliczności właściwych dla sprawy, z kolei których wyjaśnienie według kryteriów z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. warunkuje zasadne rozstrzygniecie sprawy co do jej istoty, a zaniechania w tym zakresie (przynajmniej w znacznej części) uzasadniają rozstrzygnięcie po myśli art. 138 § 2 k.p.a. Takie jest też stanowisko NSA, który w swych wyrokach stwierdzał, że zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (zob. m.in. wyroki z 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18; z 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1299/17; por też wyroki NSA z: 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1484/21, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzecznia.nsa.gov.pl, CBOSA). Jak wynika z akt sprawy, przyczyną zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. było stwierdzenie przez Kolegium, że organ I instancji nie dokonał jakichkolwiek ustaleń - mimo takiego obowiązku, odnośnie statusu prawnego każdego z podmiotów wnioskujących o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Helu z 13 sierpnia 2018 r. o warunkach zabudowy, w szczególności nie ustalił jakie prawa przysługują im do nieruchomości, którymi władają, oraz położenia działek względem nieruchomości objętej planowaną inwestycją. Organ odwoławczy wskazał też na brak weryfikacji, czy obszar oddziaływania inwestycji będzie obejmować inne nieruchomości poza działkami, na których planowana jest inwestycja, i w tym zakresie Kolegium zwróciło uwagę na niekompletność oryginalnych akt postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy i brak czytelności nadesłanych kopii – w szczególności załączników graficznych. Wobec powyższego wyjaśnić trzeba, że decyzja Burmistrza z 11 kwietnia 2023 r., uchylona przez zaskarżoną decyzję Kolegium, została wydana w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, czyli w trybie wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 148 k.p.a., przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji podejmuje czynności zmierzające do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego: bada czy decyzja jest ostateczna, czy wnioskodawca powołał jedną z przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy zachowany został termin do złożenia podania o wznowienie postępowania. Następnie - w razie ustalenia, iż powyższe przesłanki zezwalają na wszczęcie postępowania wznowieniowego, organ wznawia postępowanie postanowieniem, które stanowi podstawę do przeprowadzenia dalszego postępowania odnoszącego się do przyczyn wznowienia oraz do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie Burmistrz - postanowieniem z 23 stycznia 2023 r., po uzupełnieniu braków formalnych wniosku o podpisy osób wskazanych na listach załączonych do wniosku o wznowienie i zbadaniu terminowości wniosku, wznowił postępowanie zakończone własną decyzją ostateczną z 13 sierpnia 2018 r. o warunkach zabudowy. Następnie należy wskazać, że stwierdzenie zaistnienia przyczyny wznowienia upoważnia organ do wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 151 § 2 k.p.a. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, organ uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Natomiast w myśl art. 151 § 2 k.p.a., w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Z art. 146 § 2 K.p.a. wynika zaś, że decyzji nie uchyla się w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Ponadto z treści art. 146 § 2 k.p.a. wynika, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjawienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi często do konstatacji, że - pomimo usunięcia tych wad, treść rozstrzygnięcia winna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. W tym wypadku nie uchyla się więc zaskarżonej decyzji, jednak w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie art. 151 § 2 k.p.a. należy wykazać, jakiego naruszenia prawa procesowego dopuścił się organ administracji w poprzednim postępowaniu, oraz że naruszenia te nie miały żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Zgodnie zaś z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a., jeżeli stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b k.p.a., wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej. Z powyższego wynika zatem, że po wznowieniu postępowania organ dokonuje ustaleń co do rzeczywistego zaistnienia przesłanek stanowiących podstawę wznowienia, a w razie pozytywnego wyniku oceny w tym zakresie - w kolejnym etapie przeprowadza postępowanie wyjaśniające w celu merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji. Zaakcentowania wymaga przy tym, że dopóki nie zostanie stwierdzone zaistnienie w sprawie okoliczności wyczerpujących przesłankę wznowienia, dopóty niedopuszczalne jest ponowne dokonanie merytorycznej oceny i rozpoznanie sprawy. Działanie przeciwne godziłoby bowiem w zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Zaznaczenia wymaga też, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania może nastąpić z urzędu lub na żądanie strony. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, wznowienie postępowania może jednak nastąpić tylko i wyłącznie na żądanie strony. Oznacza to również, że z wnioskiem o wznowienie postępowania może wystąpić jedynie podmiot posiadający przymiot strony w postępowaniu objętym wznowieniem, a organ nie jest uprawniony do weryfikacji ostatecznej decyzji i rozstrzygnięcia istoty sprawy w trybie wznowienia w oparciu o wniosek, który nie pochodzi od strony. Jeżeli zatem podstawę wznowienia stanowi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a istnieją wątpliwości co do tego, czy wnioskodawca miał przymiot strony postępowania, o którego wznowienie wnosi, organ powinien rozstrzygać je we wznowionym postępowaniu, po jego formalnym wszczęciu postanowieniem, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. W takim przypadku dokonanie oceny w zakresie interesu prawnego wnioskodawcy ma charakter merytoryczny. Stwierdzenie, czy przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wystąpiła czy też nie, związane jest bowiem z bezspornym ustaleniem w pierwszej kolejności, czy osoba, która podnosi, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu objętym wnioskiem o wznowienie, powinna mieć w nim status strony. Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza z 13 sierpnia 2018 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji związanej z zabudową usługowego zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego na terenie P. w H. wystąpiło kilka podmiotów gospodarczych oraz armatorzy łodzi rybackich stacjonujących w Porcie. Pierwotnie wniosek został podpisany przez organizację producentów R. Sp. z o.o., K. Sp. z o.o., C. Sp. z o.o., B. i zawierał dołączoną listę 64 rybaków – armatorów łodzi rybackich stacjonujących w Porcie. W wyniku czynności uzupełniających, wniosek został podpisany przez osoby z listy. Wnioskodawcy jako przesłankę wznowienia wskazali art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. okoliczność, że nie brali oni udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o warunkach zabudowy, choć mieli interes prawny do udziału w tym postępowaniu. Jak wskazało jednak Kolegium, i co wynika z akt sprawy, organ I instancji - procedując we wznowionym postępowaniu - uznał, że wnioskodawcy nie wykazali żadnego interesu prawnego, który mógłby dotyczyć oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości będące ich własnością, lecz przy tym nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w kwestii interesu prawnego każdego z wnioskodawców pod względem zasięgu oddziaływania spornej inwestycji. Tymczasem, zdaniem Sądu, ustalenie, czy osoby powołujące się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w ogóle należą do kręgu stron tego postępowania, ma istotne znaczenie dla stwierdzenia dopuszczalności wznowienia postępowania i jest punktem wyjścia, a zarazem koniecznym elementem, do oceny zaistnienia w sprawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Dokonanie wyczerpującej oceny w zakresie legitymacji każdego z wnioskodawców związane jest także ze zbadaniem zakresu oddziaływania inwestycji i wymaga zgromadzenia w tym przedmiocie stosowanej dokumentacji, a więc konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Przeprowadzenie takich analiz jest uzasadnione tym bardziej, że postępowanie, którego wznowienia domagali się wnioskodawcy, dotyczyło warunków zabudowy, zaś ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.) nie posiada własnej regulacji pojęcia strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, więc to, czy dany podmiot jest jego stroną, ustala się na podstawie treści art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Niewątpliwie przymiot strony w takim postępowaniu posiada inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, jednak mogą go również mieć właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Wszystkie inne podmioty, w tym właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, ale znajdujących się w obszarze analizowanym, mogą być stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 k.p.a. O interesie prawnym tych osób przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (zob. m. in. wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 1094/18; z 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1358/14, CBOSA). Przypomnieć też trzeba, że przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140, art. 144 i art. 154 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2025r., poz. 1071 ze zm.) – w skrócie "k.c.", dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego z tytułu prawa własności oczywiście o tyle, o ile przepisy administracyjnego prawa materialnego dają do tego podstawę. W przypadku braku podstaw w przepisach administracyjnego prawa materialnego do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej o żądaniu jednostki, tylko z przepisów prawa cywilnego nie da się wyprowadzić interesu prawnego jednostki (zob. wyrok NSA z 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2879/17, CBOSA). Zaniechanie przez Burmistrza przeprowadzenia czynności wyjaśniających w omawianych kwestiach skutkowało, jak trafnie stwierdziło Kolegium, brakiem ustalenia istotnych okoliczności faktycznych i naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a przy tym naruszenie to miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co w konsekwencji uzasadniało wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W szczególności organ I instancji nie wystąpił do każdego z wnioskodawców osobno o wykazanie swojego interesu prawnego, jak też nie zbadał indywidualnie zakresu oddziaływania kwestionowanej inwestycji na dobra chronione prawem każdego z wnioskodawców. Nie odniósł się również do podnoszonych przez wnioskodawców kwestii dotyczących ich uprawnień dotyczących korzystania z portu morskiego H., które wymagałyby przeanalizowania także biorąc pod uwagę przepisy regulujące funkcjonowanie portów, w tym ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz.U. z 2023 r., poz. 1796 ze zm.). W tym celu konieczne było również posiadanie kompletnej dokumentacji związanej z inwestycją, tymczasem w aktach sprawy brak jest oryginalnych akt dotyczących decyzji Burmistrza z 13 sierpnia 2018 r., a załączone kopie – przede wszystkim załączniki graficzne - rzeczywiście mogą utrudniać przeprowadzenie prawidłowych ustaleń z uwagi na swoją małą czytelność. Tym bardziej, że załączone jako materiał dowodowy akta sprawy warunków zabudowy są kopiami niepoświadczonymi za zgodność z oryginałem. Tak więc jeszcze raz stwierdzić należy, że lakoniczne odniesienie się przez organ I instancji co do kwestii istnienia interesu prawnego po stronie wnioskodawców, bez indywidualizacji tej kwestii (oceny interesu prawnego każdego z wnioskodawców), a także nie poparcie tych ustaleń stosownym materiałem dowodowym, prowadzące do uznania braku posiadania przez wnioskodawców legitymacji strony w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy, zdaniem Sądu, stanowiło o wadach postępowania uprawniających Kolegium do uchylenia decyzji organu I instancji z uwagi na naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z 28 k.p.a. Organ II instancji, uchylając decyzję I-instancyjną z powołaniem się na przesłankę uzasadniającą zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., merytorycznie i przekonująco uzasadnił przy tym swój pogląd prawny, a z okoliczności sprawy w sposób oczywisty wynika, że przywołana przesłanka i okoliczności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie mają charakteru pozornego. Ustalenie właściwego kręgu stron postępowania jest bowiem kluczowe dla właściwego przeprowadzenia każdego postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw jako niezasadny.