II SA/Gd 976/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie : sędzia NSA Jan Jędrkowiak sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Barbara Kroczak po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. i A. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 kwietnia 2002r. nr [...], w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z dnia 26 lutego 2002 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 50 ust 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 123 k.p.a., wstrzymał prowadzenie przez skarżącego A. M. robót budowlanych, dotyczących ocieplenia i elewacji budynków przy ul. [...] w S. Uzasadniając postanowienie organ administracyjny stwierdził, powołując się na oględziny przeprowadzone dnia 28 listopada 2001 r., że wskazane roboty budowlane są wykonywane od września 2001 r. W zażaleniu na to postanowienie skarżący zarzucił, że: - w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wskazano, iż postępowanie dotyczyć będzie jedynie budynku przy ul. [...], - nie wskazano w postanowieniu dokładnej podstawy prawnej, - oględziny zostały przeprowadzane mimo dzień wcześniej złożonego wniosku o wyłączenie organu. Ponadto skarżący kwestionował ustalenie, iż roboty budowlane rozpoczęto we wrześniu 2001 r. W związku z tym wskazał, że dopiero w październiku 2001 r. przywieziono materiały budowlane. Rozpoznając zażalenie skarżącego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2002 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy przyjął, że roboty budowlane polegające na ociepleniu i remoncie elewacji obiektu budowlanego mogą być rozpoczęte jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz, że skarżący roboty te rozpoczął bez pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy przyznał, iż organ pierwszej instancji zbyt ogólnikowo określił podstawę prawną postanowienia i jednocześnie wskazał, że podstawę tą stanowił przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów zażalenia wskazał, że w pismach, które skarżący otrzymał po wszczęciu postępowania, zaznaczono, iż postępowanie dotyczy również budynku przy ul. [...] oraz, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 9 stycznia 2002 r. odmówił wyłączenia Inspektora Nadzoru Budowlanego od rozpoznania sprawy. Ponadto wyjaśnił, że jest bezsporne, iż roboty budowlane, o które chodzi w sprawie, rozpoczęto jesienią 2001 r. oraz, że dotychczas ich nie zakończono. W związku z tym za nieistotną uznano kwestię czy było to we wrześniu czy w październiku, co przyznał, jak zaznaczono w uzasadnieniu, skarżący. W skardze wniesionej przez A. M. i E. M., skarżący zarzucili naruszenie, przez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie, art. 28, art. 3 pkt 7 i 8, art. 61 oraz art. 50 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego, a także obrazę przepisów prawa procesowego, w tym art. 6, art. 7, art. 8 i art. 61 k.p.a. Uzasadniając skargę skarżący twierdzili, że czynności, które wykonali, nie są robotami budowlanymi i dlatego nie stosuje się do nich art. 28, art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego. Uzasadniając naruszenie przepisów postępowania podnosili, że organ drugiej instancji zmienił podstawę prawną rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, gdyż powołał art. 28 Prawa budowlanego, którego organ pierwszej instancji nie powołał, oraz zamiast powołanego przez organ pierwszej instancji art. 50 Prawa budowlanego powołał art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, że przeprowadzenie oględzin nieruchomości mimo wcześniejszego wniosku skarżącego o wyłączenie organu pierwszej instancji pozbawiło skarżącego możliwości wzięcia udziału w tych oględzinach, gdyż licząc, że jego wniosek o wyłączenie zostanie uwzględniony wyjechał w podróż służbową, że organ drugiej instancji nie wypowiedział się bądź nie uwzględnił takich kwestii, jak udziału drugiej osoby w oględzinach, pisma skarżącego z dnia 19 listopada 2001 r. złożonego w Urzędzie Miasta, wskazania w piśmie informującym o wszczęciu postępowania, że przedmiotem tego postępowania będzie budynek przy ul. [...]. Skarżący wyjaśnili przy tym, że ocieplanie budynku przy ul. [...] rozpoczęli w listopadzie 2002 r., zaś budynek przy ul. [...] został częściowo ocieplony z jednej strony do powołowy jego wysokości w 1995 r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Obowiązujący w chwili podjęcia zaskarżonego postanowienia art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 106 z 2000 r., poz. 1126 ze zm.) stanowił, że przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei według art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa oraz przebudowa obiektu budowlanego. Definicje te nie wyjaśniały jednoznacznie czy ocieplenie budynku to roboty budowlane. Dlatego należy posłużyć się innymi przepisami Prawa budowlanego. Przede wszystkim wskazać należy, że niewątpliwie do robót budowlanych zaliczono remont, czyli prace polegające na wykonywaniu w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, z dopuszczalnym użyciem wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego), a więc prac niekiedy o mniejszym stopniu skomplikowania niż wykonanie ocieplenia budynku. Ponadto ustawodawca zaliczył poprzez wymienienie w art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego do robót budowlanych także inne nietypowe prace, które w pierwszej chwili trudno zaliczyć do jednej z kategorii wymienionych w art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego, mianowicie instalowanie krat na obiektach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 8) oraz instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 9). Dla interpretacji pojęcia robót budowlanych nie może być też obojętny kierunek zmian przepisów prawa budowlanego, w szczególności to, że już po podjęciu zaskarżonego postanowienia jednoznacznie w art. 29 ust. 2 pkt 4 zaliczono do robót budowlanych docieplanie ścian budynków o wysokości do 12 m (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016). Zmiana ta – co istotne - nie miała na celu rozwiania wątpliwości, czy ocieplanie to roboty budowlane, lecz zwolnienie niektórych z takich robót (ocieplania ścian budynków do 12 metrów wysokości) z obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę. Polegała ona na zwolnieniu docieplania budynków o wysokości do 12 z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę i zastąpienia tej formy reglamentacji obowiązkiem zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego). Taki kierunek zmiany zakładał oczywiste założenie, że przed zmianą Prawa budowlanego prace polegające na ocieplaniu budynków bez względu na ich wysokość wymagały pozwolenia na budowę. To zaś wymusza przyjęcie, że prace te stanowiły roboty budowlane. Również w orzecznictwie przyjmowano już, że wykonanie dodatkowego ocieplenia budynku to roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r. II SA/Gd 2399/98, niepublikowany). Zatem, w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że prace polegające na ociepleniu budynku to roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Skoro ocieplenie budynku to roboty budowlane, to zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego można było je rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, chyba że były to roboty wymienione w art. 29 i art. 30 prawa budowlanego, które z tego obowiązku były zwolnione. W stanie prawnym obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonego postanowienia nie było wyjątku, który pozwalałby rozpocząć roboty budowlane polegające na ociepleniu budynku bez pozwolenia na budowę. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ulega wątpliwości, że skarżący nie uzyskali pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, polegających na ociepleniu budynków przy ul. [...]. Skarżący nawet nie twierdzili, aby takie pozwolenie otrzymali. Zaznaczyć przy tym należy, że w myśl art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego musiałaby to być decyzja administracyjna zezwalająca na rozpoczęcie i wykonywanie robót budowlanych. W stanie prawnym obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonego postanowienia nie było wystarczające zgłoszenie zamiaru wykonywania takich robót właściwemu organowi. Dlatego nie jest istotne, że w piśmie z dnia 19 listopada 2001 r. skarżący m.in. informował właściwy organ o przystąpieniu do prac polegających na ociepleniu budynku. Ponadto, gdyby nawet uznać, że zgłoszenie było wystarczające, to wskazać należy, że roboty budowlane można by było rozpocząć dopiero 30 dni po doręczeniu zgłoszenia, gdyby właściwy organ nie zgłosił sprzeciwu. Skarżący natomiast, jak sam przyznaje w skardze, do ocieplania przystąpił w listopadzie 2001 r., a więc w tym samym miesiącu, w którym dokonał zgłoszenia. Nie ulega także wątpliwości, że skarżący roboty budowlane, polegające na ocieplaniu budynku styropianem wykonywali zarówno w budynku przy ul. [...], jak i w budynku przy ul. [...]. Fakty te skarżący przyznali w skardze, gdzie napisali, że w listopadzie 2002 r. rozpoczęli prace ociepleniowe budynku przy ul. [...] oraz, że w 1995 r. częściowo – z jednej strony i do połowy wysokości - ocieplili budynek przy ul. [...]. W tych okolicznościach wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych było zgodne z prawem. Zgodnie z obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonego postanowienia art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia, skarżący prowadzili zaś roboty budowlane, polegające na ocieplaniu budynków, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wobec tego, że skarżący przyznali wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne (prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę) podnoszone przez nich zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie mają znaczenia, gdyż nawet gdyby okazały się zasadne, nie mogłyby mieć wpływu na wynik sprawy. Zatem, nie mogą stanowić podstawy uwzględnienia skargi, gdyż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) naruszenie przepisów postępowania, które nie stanowi podstawy wznowienia postępowania, może stanowić podstawę uwzględnienia skargi tylko wówczas, gdy uchybienie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i na mocy art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił ją.