II SA/Gd 976/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2011 r. sprawy ze skargi F. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie ustalenia kandydata na nabywcę nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 lipca 2010 r., nr [...]; 2. przyznaje ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz radcy prawnego W. Ł. kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej przyznanej z urzędu. Pismem z dnia 21 maja 2010 r. F. B. wniósł o stwierdzenie ważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 stycznia 2001 r., odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [..] wydanej przez Naczelnika Gminy dnia 24 maja 1990 r. Podstawę żądanie wnioskodawcy stanowiła okoliczność, że SKO podjęło kwestionowaną decyzję z składzie niezgodnym z prawem, gdyż członkami składu orzekającego byli E. B. i H. C. – pracownicy Starostwa Powiatowego. W odpowiedzi SKO decyzją z dnia 6 lipca 2010 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 25 stycznia 2001 r.. Kolegium wskazało, że wymienieni we wniosku pozaetatowi członkowie Kolegium orzekali czasie, gdy weszła w życie ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. nr 162, poz. 1124.), dalej jako U.s.k.o., z mocy której pozaetatowi członkowie kolegiów wybrani do tej daty pełnili funkcje do końca kadencji, na którą zostali powołani. To oznacza, że pomimo zatrudnienia w Starostwie Powiatowym E. B. mogła orzekać do dnia 10 maja 2004 r., a H. C. do dnia 10 kwietnia 2001 r. Natomiast decyzję kwestionowaną przez F. B. Kolegium wydało w dniu 25 stycznia 2001 r., a więc przed upływem okresu, w jakim wymienieni wyżej członkowie Kolegium mogli orzekać. W tej sytuacji brak było podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Decyzję wydano bowiem zgodnie z prawem, we właściwym składzie Kolegium. F. B. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powtarzając argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia 25 stycznia 2001 r. Wskazał ponadto, że o odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji orzekał J. M., który jest zainteresowany wynikiem sprawy, gdyż do czerwca 2005 r. pracował w Urzędzie Gminy. W związku z tym dokonał błędnej interpretacji przepisów stanowiących podstawę odmowy stwierdzenia nieważności decyzji SKO z 25 stycznia 2001 r. Dodał też, że członkowie SKO, tj.: B. N. i M. O. odpowiadają za nieprawidłowości w działaniu tego organu, przez co winni być wyłączeni od rozpatrzenia sprawy. F. B. wniósł równocześnie o wyłączenie wszystkich członków SKO od orzekania w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 sierpnia 2010 r., działając na podstawie art. 127 § 3 K.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 158 § 1 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 6 lipca 2010 r. Kolegium stanęło na stanowisku, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie objętym wnioskiem F. B.. Nie podzieliło zarzutu naruszenia przepisów art. 9 ust. 1 i 2 U.s.k.o. w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy ją zmieniającej. Chociaż zgodnie z art. 9 U.s.k.o. członkostwa w kolegium nie można łączyć z zatrudnieniem w starostwie, to uszło uwadze skarżącego, że ustawa o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych zawiera w art. 3 ust. 3 normę przejściową dozwalającą na łączenie zatrudnienia poza kolegium i członkostwa w kolegium w okresie do końca kadencji pozaetatowego członka kolegium. Wcześniej zakaz ów nie obowiązywał. Dopiero przywołaną już wcześniej ustawą zmieniająca z 1998 r. przewidziano zakaz łączenia członkostwa w kolegium z zatrudnieniem w starostwie. W sytuacji zatem połączenia tych funkcji w okresie przejściowym nie ma mowy o naruszeniu prawa, zwłaszcza rażącym, o którym mowa wart. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Odnosząc się do zarzutu wadliwego składu SKO z uwagi na orzekanie J. M. Kolegium uznało, że brak jest podstaw do zmiany stanowiska i uznało za prawidłową interpretację przepisów prawa przeczącą nieważności decyzji SKO z dnia 25 stycznia 2001 r. Odpowiadając na wniosek o wyłączenie wszystkich członków SKO Kolegium pismem z dnia 30 sierpnia 2010 r. wskazało, że zgodnie z art. 27 § 1 K.p.a. o wyłączeniu na wniosek strony w przypadkach przewidzianych w art. 24 § 3 K.p.a. orzeka przewodniczący organu kolegialnego lub organ wyższego stopnia. W myśl natomiast art. 24 § 3 K.p.a. bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności nie wymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Niemniej, jak wynika z treści art. 27 § 1 K.p.a. w kwestii wyłączenia członków kolegium, w tym również prezesa (także orzekającego w indywidualnych sprawach, jak w niniejszej sprawie), kolegium nie ma organu bezpośrednio wyższego stopnia sprawującego w tym zakresie nadzór. Nie jest nim Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Organ ten, z uwagi na szczególną pozycję ustrojową kolegiów, nie jest organem sprawującym funkcję bezpośredniego przełożonego nad członkami kolegium. Do tego szczególna regulacja art. 27 § 1 zd. 2 K.p.a. wskazuje, że postanowienie (nawet w przypadku wniosku strony) wydaje się wyłącznie, gdy ma miejsce orzekanie "o wyłączeniu", na co wskazuje odmiennie brzmienie przepisu od norm dotyczących wyłączenia pracowników organów administracji publicznej na podstawie art. 24 K.p.a. i 25 K.p.a. Orzeka się więc w formie postanowienia, które jest niezaskarżalne. W świetle powyższego Kolegium uznało za wystarczające poinformowanie wnioskodawcy odrębnym pismem o braku podstaw do uwzględnienia wniosku. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem SKO F. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję z dnia 30 sierpnia 2010 r., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego orzeczenia i zarzucając mu naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 3 U.s.k.o. oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a. Skarżący zakwestionował także pismo SKO z dnia 30 sierpnia 2010 r., mylnie nazywając je postanowieniem. Zdaniem skarżącego wzięcie udziału w wydaniu decyzji z dnia 25 stycznia 2001 r. przez członków SKO zatrudnionych równocześnie w Starostwie Powiatowym narusza art. 9 ust. 1 pkt 3 U.s.k.o. w sposób rażący. Ponadto decyzje SKO z dnia 6 lipca 2010 r. i z dnia 30 sierpnia 2010 r. w wydaniu których brał udział radca prawny J. M. – zatrudniony do połowy 2005 r. w Urzędzie Gminy również obarczone są wadą powodującą konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium potrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsk zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Analiza przytoczonych wyżej przepisów wskazuje, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 sierpnia 2010 r., utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia 6 lipca 2010 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 stycznia 2001 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy nr [...] z dnia 24 maja 1990 r. Jednocześnie w ramach tego samego postępowania sąd zobowiązany jest ocenić, czy decyzje te zostały podjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we właściwym składzie. Rozpoznając sprawę przy zastosowaniu wskazanych kryteriów Sąd stwierdził, że zakwestionowane przez F. B. decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszają prawo, lecz z innych względów niż przedstawiono w skardze. Uszło bowiem uwadze Kolegium, iż że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 stycznia 2001 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja tegoż Kolegium z dnia 27 września 2001 r. zostały poddane kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 15 października 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 4334/0 oddalił skargę F. B.. Oddalając skargę Sąd nie stwierdził w kontrolowanym postępowaniu okoliczności wymienionych w art. 156 K.p.a., skutkujących stwierdzeniem nieważności kontrolowanych decyzji na podstawie przepisu art. 145 1 ust. 2 P.p.s.a. Z treści uzasadnienia wynika ponadto, że odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wyraźnie stwierdził, że skład Kolegiom rozpoznający sprawę dnia 25 stycznia 2001 r. był zgodny z przepisem art. 9 ust. 1 pkt 2 i 3 U.s.k.o.. W dniu 7 grudnia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie podjął uchwałę w sprawie o sygn. akt I OPS 6/09, zgodnie z którą "żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 K.p.a.". Jak stanowi z kolei art. 187 § 2 P.p.s.a. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Przy czym moc wiążąca uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy nie tylko danej sprawy, ale również spraw o podobnym stanie faktycznym i prawnym. Dopóki nie nastąpi zmiana stanowiska zawartego w uchwale, dopóty sądy administracyjne stanowisko to powinny respektować. Na taką wykładnię wskazuje również przepis art. 269 P.p.s.a. Zatem obowiązkiem organu, zgodnie z treścią uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2009 r. było w pierwszej kolejności zbadanie, czy zachodzi podstawa do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 K.p.a.. Zaniechanie to stanowi istotne uchybienie przepisom art. 7 i 77 ust. 1 K.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy wydany w postępowaniu zwykłym wyrok NSA z dnia 15 października 2003 r. stanowi podstawę odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji SKO z dnia 25 stycznia 2001 r.. Powinien wziąć także pod uwagę zmiany wprowadzone z dniem 11 kwietnia 2011 r. poprzez ustawę z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks Postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18). Na mocy powyższej ustawy uchylony został przepis art. 157 § 3 K.p.a., zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności następowało w drodze decyzji. W aktualnym stanie prawnym kwestie odmowy wszczęcia postępowania reguluje przepis art. 61 a 1 K.p.a... Odnośnie zarzutu skargi dotyczącego pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia z dnia 30 sierpnia 2010 r., mylnie zwanego przez skarżącego postanowieniem należy wskazać, że nie ma możliwości odrębnego zaskarżenia takiego pisma do organu wyższej instancji. W związku z powyższym treść takiego pisma, które wyjaśnia skarżącemu treść przepisów regulujących instytucje wyłączenia członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie może stanowić przedmiotu samodzielnej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Jednakże treść tego pisma powtórzona została także w treści uzasadnienia decyzji z dnia 30 sierpnia 2010 r. i w związku z tym może zostać oceniona jako część zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że z treści art. 27 § 1 K.p.a. wynika, że w kwestii wyłączenia członków kolegium, w tym również prezesa, nie ma organu bezpośrednio wyższego stopnia sprawującego w tym zakresie nadzór. Nie jest nim Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Organ ten, z uwagi na szczególną pozycję ustrojową kolegiów, nie jest organem sprawującym funkcję bezpośredniego przełożonego nad członkami kolegium. Do tego szczególna regulacja art. 27 § 1 zd. 2 K.p.a. wskazuje, że postanowienie (nawet w przypadku wniosku strony) wydaje się wyłącznie, gdy ma miejsce orzekanie "o wyłączeniu", na co wskazuje odmiennie brzmienie przepisu od norm dotyczących wyłączenia pracowników organów administracji publicznej na podstawie art. 24 K.p.a. i 25 K.p.a. Powyższe rozważania należy uznać za prawidłowe, a zarzuty skargi w tym zakresie za bezzasadne.. W kwestii zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 P.p.s.a.