II SA/Gd 990/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2026 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 29 maja 2025 r., nr NSP-VIII.7581.1.242.2024.AG w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę. A. B. (dalej jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego (dalej jako: Wojewoda) z 29 maja 2025 r., nr NSP-VIII. 7581.1.242.2024.AG, utrzymującą w mocy decyzję Starosty Wejherowskiego (dalej jako: Starosta), wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z 29 października 2024 r. nr GN.683.13.8.dg.2022.MC, w przedmiocie odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości, która po podziale, w związku z decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przeszła na własność gminy. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z 8 lipca 2022 r., nr AB.6740.11.14.2020.17, Starosta Wejherowski, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi [...]" (dalej jako: decyzja zrid). Decyzją tą została objęta m.in. działka nr [...] (wydzielona z działki nr [...]), będąca dotychczas własnością skarżącej. Na mocy tej decyzji nieruchomość powyższa przeszła z mocy prawa na własność Gminy Żukowo z dniem 24 sierpnia 2022 r., tj. z dniem, w którym decyzja zrid z dnia 8 lipca 2022 r. stała się ostateczna. W dniu 3 sierpnia 2022 r. Starosta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z 26 lipca 2023 r., w oparciu o operat szacunkowy z 19 maja 2023 r., Starosta orzekł o ustaleniu na rzecz skarżącej odszkodowania w wysokości 20.580,00 zł z tytułu utraty prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] oraz o zobowiązaniu Burmistrza Gminy Żukowo do wypłaty ww. odszkodowania, jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Rozstrzygnięcie to zostało jednak uchylone decyzją Wojewody z 15 maja 2024 r. a sprawa ponownie przekazana do rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej Wojewoda stwierdził, że w operacie stanowiącym podstawę ustalenia odszkodowania biegła błędnie uwzględniła oceny cech nieruchomości pierwotnej (nr [...]), gdy tymczasem ocenie powinna podlegać nieruchomość wydzielona w wyniku decyzji zrid. Ponadto biegła w wycenie uwzględniła nieruchomości, które stanowią tereny dróg wewnętrznych, co również jest niedopuszczalne. Działka nr [...] została bowiem przejęta pod teren dróg publicznych, który nie jest tożsamy z terenem dróg wewnętrznych. W toku ponownie prowadzonego postępowania, w dniu 3 lipca 2024 r. rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy, w którym oszacował wartość działki nr [...] na kwotę 30.830,00 zł. Decyzją z 29 października 2024 r. Starosta orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 30 830,00 zł na rzecz skarżącej z tytułu utraty prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] oraz o zobowiązaniu Burmistrza Gminy Żukowo do wypłaty ww. odszkodowania, jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. W odwołaniu od tej decyzji strona zarzuciła naruszenie: 1. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granicy swobodnej oceny materiału dowodowego w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę i przyjęcie go za wiarygodny bez jakiejkolwiek weryfikacji, podczas gdy operat posiada szereg rozbieżności, albowiem biegła w operacie sporządzonym z 3 lipca 2024 r. przyjęła inne aktualne przeznaczenie gruntu, aniżeli w operacie sporządzonym w dniu 19 maja 2023 r., podczas gdy jego przeznaczenie się nie zmieniło i biegła w żaden sposób nie wskazuje na przyczyny takiej zmiany, art. 134 § 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.), dalej u.g.n., poprzez określenie wysokości odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę przy określeniu wartości nieruchomości na dzień 15 maja 2022 r. (str. 6 operatu), podczas gdy odszkodowanie winno być określane na podstawie aktualnych cen na dzień wydania decyzji; art. 134 § 2 u.g.n., poprzez określenie wysokości odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego, w którym do określenia cen nieruchomości przyjęto transakcje z okresu 2 lat, co w znaczący sposób wpływa na wysokość odszkodowania, choćby przez pryzmat obecnej inflacji, która powinna skutkować podwyższeniem odszkodowania w stosunku do cen sprzed dwóch lat, gdyż wartość pieniądza uległa pauperyzacji. Decyzją z 29 maja 2025 r. Wojewoda utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w sporządzonym operacie biegła ustaliła, iż dla działki nr [...], na dzień wydania decyzji zrid, obowiązywała zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Żukowo, zatwierdzona uchwałą Rady Miejskiej w Żukowie nr Xl/151/2019 z dnia 27 sierpnia 2019 r., zgodnie z którą ww. działka położona jest na terenie opisanym jako: obszary przyrodniczo - krajobrazowe, obszar stabilizacji rozwoju w zakresie dominujących funkcji istniejących, międzynarodowe/regionalne/ważniejsze lokalne trasy rowerowe. Jednakże powyższych ustaleń nie potwierdza pozyskane przez Wojewodę Pomorskiego zaświadczenie Burmistrza Gminy Żukowo z dnia 22 stycznia 2024 r., nr UN-P.6724.69.2024.MW, w którym stwierdzono, że na dzień 8 lipca 2022 r., zgodnie z uchwałą nr Xl/151/2019 Rady Miejskiej w Żukowie z dnia 27 sierpnia 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Żukowo - zatwierdzonego uchwałą nr XLVI/828/2002 Rady Miejskiej w Żukowie z dnia 9 października 2002 r. ze zmianami, działka nr [...], obręb T., gmina Ż., wskazana została pod następującą politykę przestrzenną: Korytarze ekologiczne - szkielet struktury przestrzennej Gminy - kierunek rozwoju proekologicznego: obszary przyrodniczo -krajobrazowe". Ostatecznie biegła przyjęła, że ze względu na brak konkretnie wskazanej funkcji wartość gruntu - według aktualnego sposobu użytkowania - oszacowano jako trasy rowerowe, które uznano za tereny komunikacji publicznej. Przy tym wskazał organ, że istotnie - w pierwszym operacie z 19 maja 2023 r. biegła przyjęła, iż z uwagi na brak konkretnie wskazanej funkcji przedmiotowego gruntu oszacowało wartość działki według aktualnego sposobu użytkowania jako grunty rolne. Tymczasem w obecnie sporządzonej opinii biegła wskazuje odmiennie. Rozbieżność tę biegła wyjaśniła jednak w piśmie z 27 grudnia 2024 r. wskazując, że przeznaczenie w obydwu operatach oparte jest o tę samą podstawę, uchwałę nr Xl/151/2019 z dnia 27 sierpnia 2019 r. - zmiana Studium Uwarunkowań Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Żukowo, zaś zmiana dotyczy wyłącznie interpretacji zapisów ww. studium, gdzie w obydwu operatach wskazano, że w studium nie ma konkretnie wskazanej funkcji terenu, lecz po ponownej weryfikacji uznano za aktualne na datę decyzji zrid przeznaczenie jak w operacie z lipca 2024 r., w tym mając na uwadze wydzielenie pod drogi, co zostało wskazane w treści decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 15 maja 2024 r. Odnosząc się do tego organ zwrócił uwagę, że w swojej decyzji kasatoryjnej z 15 maja 2024 r. wskazał, iż biegła powinna ustalić, czy działka nr [...], na dzień wydania decyzji zrid, znajdowała się na terenie przyrodniczo - krajobrazowym, co uprawniałoby do przyjęcia przeznaczenia rolnego jako aktualnego dla całej nieruchomości, czy też na terenie lokalnych tras rowerowych, lub częściowo na obu ww. obszarach, co obligowałoby autorkę wyceny do przyjęcia jako aktualnego przeznaczenia całej lub części przedmiotowej nieruchomości - przeznaczenia drogowego. Dlatego były konieczne te powyższe doprecyzowania. Jednocześnie organ wyjaśnił, że powyższe nie ma istotnego wpływu na ustalenie wartości prawa własności działki nr [...], gdyż rzeczoznawca dowiodła, iż nieruchomości o przeznaczeniu drogowym osiągają wyższe ceny niż nieruchomości o przeznaczeniu rolnym, w związku z czym cała przedmiotowa nieruchomość została wyceniona zgodnie z przeznaczeniem drogowym. Mając na uwadze ten pogląd, Wojewoda stwierdził, że biegła prawidłowo wyceniła przedmiotową nieruchomość zgodnie z przeznaczeniem drogowym. Dalej Wojewoda wskazał, że wycena ww. działki została przeprowadzona w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832), dalej jako "rozporządzenie", które weszło w życie z dniem 9 września 2023 r. Biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W tym celu analizie poddała transakcje nieruchomościami gruntowymi o przeznaczeniu drogowym, zgodnym z aktualnym i alternatywnym przeznaczeniem działki nr [...], występujące na obszarze terenu powiatu w. oraz ościennych gmin powiatu k. – Ż., P., S., w okresie dwóch lat przed datą wyceny. Rzeczoznawca majątkowy podczas analizy rynku stwierdziła wpływ współczynnika czasu na zmianę wartości nieruchomości gruntowych o przeznaczeniu drogowym na poziomie 2,86 % w skali roku, w związku z czym dokonała ich korekty wskutek upływu czasu. Odnosząc się do zarzutu przyjęcia w operacie błędnej daty określenia wartości nieruchomości na dzień 15 maja 2024 r. Wojewoda zwrócił uwagę, że w piśmie z 27 grudnia 2024 r. biegła wyjaśniła, że na stronie 6 operatu doszło do oczywistej omyłki pisarskiej i sprostowała datę określenia wartości (poziom cen) na 25 czerwca 2024 r. Dokonując oceny operatu szacunkowego z 3 lipca 2024 r. Wojewoda uznał, że zamieszczono w nim informacje umożliwiające prześledzenie procesu szacowania nieruchomości. Ponadto, wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego obliczenia są prawidłowe, a przyjęte w wycenie założenia nie budzą zastrzeżeń. Został on wykonany i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności, zatem dokument ten należy uznać za wiarygodny i mogący stanowić podstawę określenia odszkodowania za działkę nr [...]. Strony natomiast nie skorzystały z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 u.g.n., zaś sam organ nie miał wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia wyceny działki nr [...] z 3 lipca 2024 r., w związku z czym nie zlecił oceny prawidłowości ww. operatu szacunkowego organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Końcowo Wojewoda zauważył, podobnie jak w decyzji kasatoryjnej z 15 maja 2024 r., że decyzji zrid z 8 lipca 2022 r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zatem termin na wydanie działki nr [...] biegł od dnia zawiadomienia właścicielki o jej wydaniu, tj. 22 lipca 2022 r. Zgodnie z pismem Burmistrza Gminy Żukowo z 22 stycznia 2024 r., nr UN-P.6724.69.2024.MW, działka nr [...] obr. geod. T. nie została do dnia dzisiejszego objęta pracami budowlanymi. Ponadto, według pisma Wójta Gminy Szemud z 11 marca 2024 r., nr ZP.7013.27.2024, ww. inwestycja nie znalazła się w budżecie na 2024 rok, wobec czego wskazanie daty rozpoczęcia nie jest możliwe. Zatem należało stwierdzić, że skarżącej nie przysługuje uprawnienie do powiększenia wartości odszkodowania za wydanie działki nr [...] o 5 % jej wartości, co organ I instancji słusznie zauważył. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. B. zarzuciła istotne naruszenie: art. 7 k.p.a. w zw. z art.136 k.p.a., poprzez brak uzupełnienia materiału dowodowego sprawy i uznanie, że operat szacunkowy zgromadzony w sprawie jest wiarygodny, podczas gdy cena za m2 nieruchomości przyjęta przez biegłą jest znacznie niższa, aniżeli stawki rynkowe tego typu nieruchomości w zbliżonej lokalizacji, art. 7 k.p.a. w zw. z art.136 k.p.a., poprzez brak uzupełnienia materiału dowodowego sprawy, podczas gdy biegła w dalszym ciągu nie wyjaśniła przyczyn uznania charakteru gruntów jako trasy rowerowe, które uznano za tereny komunikacji publicznej, podczas gdy z zaświadczenia Burmistrza Gminy Żukowo z dnia 8 lipca 2022 r. wynika, iż zgodnie z uchwałą nr XI/151/2019 Rady Miejskiej w Żukowie z dnia 27 sierpnia 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Żukowo, zatwierdzonego Uchwałą nr XLVI/828/2002 Rady Miejskiej w Żukowie z dnia 9 października 2002 r. ze zmianami, działka nr [...], obręb T., została ujęta jako "korytarze ekologiczne - szkielet struktury przestrzennej gminy - kierunek rozwoju proekologicznego: obszary przyrodniczo - krajobrazowe", co ma istotny wpływ na wartość nieruchomości, art. 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia poprzez uznanie, że opinia biegłej jest zgodna z obowiązującymi przepisami i może stanowić podstawę do określenia odszkodowania, podczas gdy przy wyborze metody korygowania ceny średniej niezbędne jest przyjęcie do porównania co najmniej kilkanastu nieruchomości podobnych, zaś w niniejszej sprawie biegła przyjęła do porównania 11 nieruchomości, ale nie spełniają one kryterium podobieństwa, albowiem posiadają znaczne rozbieżności (jedna z działek jest 10-krotnie większa od wycenianej działki) a 4 z 11 działek znajdują się w innych powiatach, co znacząco wpływa na cenę transakcyjną nieruchomości. W związku z tymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zdaniem skarżącej nieuzasadnione było przyjęcie przez biegłą w operacie, że nieruchomość wyceniana stanowi tereny komunikacji publicznej. Nie wynika to bowiem z planu ogólnego gminy, ani z żadnego innego dokumentu. Nie stanowi to także realizacji zasady korzyści, określonej w art, 134 u.g.n., albowiem wartość nieruchomości o charakterze komunikacji publicznej jest niższa aniżeli wartość nieruchomości według rzeczywistego sposobu korzystania. Przyjęcie takiego charakteru nieruchomości ma natomiast istotny wpływ na cenę oraz możliwość doboru nieruchomości podobnych do wyceny. Biegła nie określiła wartości nieruchomości według jej przeznaczenia zgodnego z zaświadczeniem Burmistrza. Biegła oceniła nieruchomość według nieznanych kryteriów, co uniemożliwia ocenę prawidłowości określonego odszkodowania. Ponadto, zdaniem skarżącej, biegła nie wskazała sposobu doboru działek do porównania, zwłaszcza, iż znajdują się one w różnych lokalizacjach, wykraczających poza powiat ocenianej działki oraz posiadają rozbieżności w zakresie ich wielkości. Działka z najniższą ceną za m2 gruntu jest 10-krotnie większa aniżeli działka nr [...] oraz znajduje się w powiecie w., a zatem jest umiejscowiona znacznie dalej od T. aniżeli wyceniana nieruchomość, co znacząco wpływa na jej wartość. Zauważono też, że w sytuacji, gdy wycena następuje na podstawie metody korygowania ceny średniej, niezbędny jest dobór do porównania co najmniej kilkunastu podobnych działek. W sytuacji, gdy biegła decyduje się na wybór 11 działek do porównania, a zatem ich minimalnej ilości wymaganej rozporządzeniem, nieruchomości winny zostać wybrane w taki sposób, aby zapewnić jak największe podobieństwo do przedmiotu oceny. Podobieństwo działek nie może budzić wątpliwości, a strona musi mieć zapewnioną możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne i ustalenia, dlaczego biegła przyjęła takie, a nie inne nieruchomości do porównania. W niniejszej sprawie nie tylko nie jest to wyjaśnione przez biegłą, ale również nie zostało to wyjaśnione przez organy na żadnym etapie (mimo zastrzeżeń skarżącej w tym zakresie). Organ jest zaś zobligowany do przeprowadzenia postępowania dowodowego i jego wnikliwej analizy z urzędu i fakt, że rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzicznie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. W razie wątpliwości organy administracji mogą więc żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia operatu, udzielenia wyjaśnień co do treści, a w konsekwencji również odmówić mocy dowodowej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. W piśmie z 23 czerwca 2025 r., uzupełniającym skargę, skarżąca wskazała, że z projektu inwestycji drogowej wynika, iż trasa samej drogi nie będzie przebiegała dokładnie przez grunt skarżącej, a tylko część jej powierzchni ma służyć jako teren pod infrastrukturę odwodnieniową. Nadmieniła, że jej druga działka nr [..] ([...]) również została przejęta przez gminę w ramach tej inwestycji jako teren tzw. przydrogowy, który w zupełności wystarczyłby na konieczną infrastrukturę nawierzchniową. W ocenie skarżącej przedmiotowa działka nr [...] też nie musi być odłączona od macierzystej działki nr [...], tylko funkcjonować jako bezpłatny teren pod zaprojektowaną infrastrukturę, np. jako odwodnienie do działki nr [...] będącej własnością gminy, która wcześniej służyła jako rów odwadniający przyległe tereny (tylko należałoby to udrożnić). Ponadto w tej sprawie nie należy powoływać się na specustawę drogową, gdyż przez teren działki nr [...] nie będzie przebiegać droga, a jedynie służyć będzie jako część zaprojektowanej infrastruktury nawierzchniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozważanym wypadku. Jeżeli natomiast sąd nie dopatrzy się wskazanych naruszeń prawa, oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd kontrolował decyzję Wojewody z 29 maja 2025 r. wydaną w sprawie ustalenia na rzecz skarżącej odszkodowania za utratę prawa własności do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie T. i wydzielonej z działki nr [...]. Prawo własności tej działki, należące do skarżącej, zostało przeniesione na Gminę Żukowo na mocy decyzji Starosty Wejherowskiego z 8 lipca 2022 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (decyzja zrid). Kwestią sporną w rozważanej sprawie była wysokość ustalonego przez Starostę w I instancji odszkodowania, która została zaaprobowana przez organ odwoławczy, w tym prawidłowość operatu stanowiącego podstawę ustalenia tego odszkodowania. W szczególności skarżąca kwestionowała przyjęte przez biegłą przeznaczenie nieruchomości - trasy rowerowe uznane za tereny komunikacji publicznej, co miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Skarżąca podnosiła rozbieżność tego ustalenia z przeznaczeniem rolnym, przyjętym w uprzednio sporządzonym przez tę samą biegłą operacie, opartym na tych samych danych. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wydanych decyzji pod kątem stawianych przez stronę zarzutów oraz innych wad uwzględnianych z urzędu wykazała, że decyzje te odpowiadają prawu i brak jest podstaw do wyeliminowanie tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Merytoryczne rozważania, uzasadniające przyjęte przez Sąd stanowisko, należy poprzedzić wskazaniem, że orzekające w sprawie organy procedowały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2026 r., poz. 399), dalej u.g.n., ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 311), dalej jako specustawa drogowa, oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832), dalej jako rozporządzenie w sprawie wyceny. Niesporne jest w sprawie, że prawo własności skarżącej - przysługujące jej do działki nr [...], położonej w obrębie T., zostało jej odjęte na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej i z dniem 24 sierpnia 2022 r., tj. z dniem, w którym decyzja zrid stała się ostateczna, przeszło na własność Gminy Żukowo. Na mocy tej decyzji działka nr [...] uległa podziałowi m.in. na działkę nr [...], która z kolei znalazła się w liniach rozgraniczających teren pasa drogi gminnej. Sytuacja ta odpowiada więc dyspozycji art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, który stanowi, że dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe przysługuje odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4a i 4b). Przy czym, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5). Ustalenie wysokości odszkodowania przysługującego skarżącej musiało zatem nastąpić po uzyskaniu sporządzonej na piśmie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n. w zw. art. 156 ust. 1 u.g.n.), zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu w sprawie wyceny. Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie sporządzone zostały dwa operaty – pierwszy z 19 maja 2023 r., który stał się podstawą ustalenia odszkodowania w decyzji Starosty z 26 lipca 2023 r., uchylonej decyzję Wojewody z 15 maja 2024 r., oraz operat z 3 lipca 2024 r., który stał się podstawą ustalenia odszkodowania w zaskarżonych obecnie decyzjach. Operaty te – i ustalane na ich podstawie odszkodowania – różnią się przede wszystkim przyjętym przeznaczeniem wycenianej nieruchomości na dzień wydania decyzji zrid. Skarżąca kwestionuje ustalony aktualnie sposób użytkowania jej działki jako trasy rowerowe – tereny komunikacji publicznej i wywodzi, że błędne ustalenia w tym zakresie doprowadziły do zaniżenia wartości nieruchomości, i tym samym kwoty przyznanego odszkodowania. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 u.g.n., wartość rynkowa nieruchomości, przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n.). Cechą, do której odwołuje się zarówno art. 4 pkt 16 u.g.n., definiujący pojęcie nieruchomości podobnej, jak i art. 134 ust. 2 u.g.n., jest "przeznaczenie" nieruchomości, co w konsekwencji oznacza, że pominięcie tej cechy lub błędne jej określenie dla przedmiotu wyceny uznać należy za naruszenie prawa podważające prawidłowość dokonanego oszacowania. Należy przy tym zauważyć, iż sposób ustalania przeznaczenia nieruchomości również stanowi kategorię prawną. Jak przewiduje bowiem art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzania omawianego operatu, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, rzeczoznawca majątkowy uwzględnia faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). Co istotne, przepis ten nie zawiera odesłania do innych regulacji prawnych, nie zawiera zastrzeżenia "chyba, że ustawa stanowi inaczej" lub "chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej", co mogłoby ewentualnie stanowić podstawę do odstąpienia od określonej w nim procedury ustalania przeznaczenia nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2431/14, dostępny w CBOSA). Zdaniem Sądu ocena prawidłowości zastosowania tego przepisu przez rzeczoznawcę mieści się w kompetencjach organu administracji oraz Sądu i nie wkracza w wiedzę specjalną biegłego, gdyż kwestia przyjęcia określonego przeznaczenia nieruchomości wycenianej wynika wprost z ww. przepisu prawa, zaś organ jest władny ocenić operat szacunkowy pod względem formalnym, tj. czy zawiera wymagane prawem elementy. Skoro zaś ustalenie przeznaczenia nieruchomości podlegającej wycenie jest takim elementem, a sposób jego ustalania wynika wprost z przepisu, to ocena organu w tym zakresie nie może zostać uznana za wkraczającą w merytoryczną zawartość opinii rzeczoznawcy. W sprawie nie jest kwestionowane, że w dacie wydania decyzji zrid dla działki nr [...] nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Powyższe uprawniało rzeczoznawcę do podjęcia próby ustalenia przeznaczenia działki na podstawie zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli została ona wydana. Jako że zgodnie z zaświadczeniem Burmistrza Gminy Żukowo z 22 stycznia 2024 r., w dacie wydawania decyzji zrid działka była objęta postanowieniami uchwały nr Xl/151/2019 Rady Miejskiej w Żukowie z dnia 27 sierpnia 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Żukowo - zatwierdzonego uchwałą nr XLVI/828/2002 Rady Miejskiej w Żukowie z dnia 9 października 2002 r. ze zmianami, należało uwzględnić jego zapisy. Zgodnie z tymi regulacjami działka nr [...] obręb T., gmina Ż. wskazana została pod następującą politykę przestrzenną: Korytarze ekologiczne - szkielet struktury przestrzennej Gminy - kierunek rozwoju proekologicznego: obszary przyrodniczo - krajobrazowe. Mając na uwadze takie zapisy Studium biegła uznała, że brak jest konkretnie wskazanej funkcji nieruchomości w studium, wobec czego ustaliła wartość nieruchomości według aktualnego sposobu użytkowania gruntu jako trasy rowerowe, uznane przez nią za tereny komunikacji publicznej. Z kolei w poprzednim operacie z 19 maja 2023 r. biegła również ustaliła, że dla działki obowiązuje ww. zmiana Studium i na podstawie takiej samej treści uchwały zmieniającej stwierdziła, że skoro brak jest konkretnie wskazanej funkcji nieruchomości w studium, to należy przyjąć aktualny sposób użytkowania gruntu, czyli przeznaczenie rolne nieruchomości. Powyższa zmiana stanowiska biegłej, jak wyjaśniła w piśmie z 27 grudnia 2024 r., wynikała ze zmiany interpretacji zapisów Studium oraz uwzględnienia faktu, że działka została wydzielona na cele drogowe. Odnosząc się do powyższego należy stwierdzić, że skoro zapisy Studium nie dawały jasnej odpowiedzi co do przeznaczenia wycenianej działki w dacie wydania decyzji zrid, biegła była uprawniona do uwzględnienia faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości. Wprawdzie słusznie zarzuca skarżąca, że mimo braku zmiany sposobu użytkowania nieruchomości i ustaleń Studium w zakresie przeznaczenia nieruchomości w czasie między sporządzeniem kolejnych operatów, biegła odmienne oceniła faktyczny, aktualny sposób użytkowania nieruchomości. Niemniej, zdaniem Sądu, rozbieżność ta nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy. Ostateczne stanowisko biegłej w tej kwestii było bowiem korzystniejsze dla strony skarżącej. Z operatów sporządzonych w tej sprawie, treści decyzji oraz pisma wyjaśniającego biegłej wynika bowiem jednoznacznie, że na przyjętym rynku i w okresie poddanym wycenie nieruchomości o przeznaczeniu drogowym osiągały ceny wyższe niż nieruchomości rolne. W operacie biegła analizie poddała transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod komunikację, w dokumentacji planistycznej opisanymi m.in. jako drogi główne, dojazdowe, lokalne, zbiorcze o charakterze dróg publicznych. Biegła odnotowała istnienie trendu czasowego na poziomie 2,86 %, a okres badania wynosił 2 lata przed datą wyceny (lipiec 2024 r.). Rynek badania określono jako powiat w. w gminach wiejskich i trzy ościenne gminy powiatu k. (Ż.), gdyż na rynku lokalnym (gminy) występował niski poziom obrotu. Biegła - stosując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, stworzyła zbiór 11 nieruchomości podobnych. Ustaliła także cechy rynkowe wpływające na wartość nieruchomości zaznaczając, że zasadniczy wpływ na ceny ma przede wszystkim specyfika rynku tzw. działek drogowych, gdyż - mimo jednego celu nabycia (pod komunikację), ich faktyczny dotychczasowy sposób użytkowania jest bardzo różny. Ponadto istotne cechy to lokalizacja oraz znaczenie nieruchomości dla komunikacji. Zróżnicowanie dotyczy też powierzchni. Każda z cech została następnie oceniona z gradacją od 3 do 5 w odniesieniu do każdej przyjętej do porównania nieruchomości. Jak ustalono, na poziom cen dominujący wpływ miała cecha "przeznaczenie gruntów przyległych" oraz "położenie ogólne nieruchomości". W konsekwencji wartość wycenianej nieruchomości określono jako iloczyn ceny średniej i sumy współczynników korygujących i oszacowano najbardziej prawdopodobną cenę sprzedaży przedmiotowej nieruchomości – 30.830,00 zł. Mając na uwadze przepis art. 134 ust. 4 u.g.n, który stanowi, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia, biegła wskazała, że ustalona wartość rynkowa nieruchomości (określonej jako drogowa) jest także właściwa dla alternatywnego sposobu użytkowania. Należy też zauważyć, że zgodnie z omawianym operatem ceny nieruchomości drogowych (w decyzji Starosta na s. 4 błędnie wskazuje, że dotyczy to nieruchomości rolnych) mieszczą się w przedziale od 15,32 do 59,99 zł/m2, średnio 29,04 zł/m2. Z kolei w poprzednim operacie, w którym przyjęto faktyczny sposób użytkowania wycenianej nieruchomości jako rolny, i który swoim badaniem częściowo obejmował również lata 2022-2023, tak jak obecnie oceniany operat, ustalono cenę jednostkową działek rolnych od 13,50 do 42,26 zł/m2, średnio 24,09 zł/m2. Jakkolwiek nie można tych danych wprost porównać, to jednak potwierdzają one, że przyjęcie w operacie z 3 lipca 2024 r. aktualnego przeznaczenia nieruchomości jako trasy rowerowe, które uznano za tereny komunikacji publicznej, było korzystne dla skarżącej, gdyż przyjęcie jako aktualnego przeznaczenia rolnego, skutkowałoby uzyskaniem niższej wartości nieruchomości, a co za tym odszkodowania. Tak więc, w ocenie Sądu, prawidłowo biegła w analizowanym operacie ustaliła przeznaczenie nieruchomości, które stało się podstawą wyceny, a następnie prawidłowo ustaliła rynek poddany analizie, okres badania i w tych ramach zebrała nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej. Przy tym wyjaśnić należy, że ilość nieruchomości podobnych nie narusza § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny, który stanowi, że przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Liczba 11 nieruchomości wypełnia ten wymóg. Następnie biegła stworzyła także zbiór cech mających wpływ na wartość gruntu, każdej cesze nadała wagę, oraz dokonała stosownych korekt, a następnie pod kątem tych cech przeanalizowała nieruchomości podobne, co pozwoliło uzyskać ceny minimalne, maksymalne i cenę średnią, które posłużyły do oszacowania wartości rynkowej działki nr [...]. Za niezasadny należy przy tym uznać zarzut, że organ jako prawidłowy ocenił operat, choć cena za m2 przyjęta przez biegłą jest niższa, niż stawki rynkowe tego typu nieruchomości w zbliżonej lokalizacji. Stawiając ten zarzut skarżąca nie argumentuje go szerzej, ani nie przedstawia dowodów na jego poparcie. Tymczasem Sąd nie dopatrzył się wad w szacunkach biegłej dotyczących wskazanych cen minimalnych i maksymalnych za m2, gdyż tylko w takim zakresie może kontrolować tę kwestię. Ustalane przez biegłą korekty cen, czy też wagi cech nieruchomości podobnych, stanowią bowiem wiedzę specjalistyczną biegłego, w którą ani organy administracji, ani Sąd nie mogą wkraczać. Natomiast ewentualne podważenie prawidłowości operatu szacunkowego mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, skoro powołany art. 157 ust. 1 u.g.n. nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych, przy czym podkreślić należy, że nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych ani od sądu pierwszej instancji, skoro w ich ocenie operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości (zob. m.in. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 557/19, CBOSA). W przedmiotowej sprawie skarżąca na żadnym etapie postępowania nie skorzystała z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu na podstawie art. 157 u.g.n. Należy ponadto zaznaczyć, że organ administracji nie dostrzegł konieczności jego dalszej merytorycznej weryfikacji. W związku z tym, zdaniem Sądu, sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat nie zawiera błędów, czy niejasności, co też słusznie ocenił kontrolowany organ. Wszelkie zaś wątpliwości, jakie powstały w toku postępowania zostały przez biegłą wyjaśnione. Operat ten mógł więc stanowić podstawę ustalenia odszkodowania należnego skarżącej. Także postępowanie przeprowadzone przez organy nie narusza reguł procedowania ustalonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również uzasadnienie decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Organy przeanalizowały sporządzony operat w granicach swoich kompetencji, nie wkraczając w wiedzę specjalistyczną biegłej, oraz podjęły kroki w celu wyjaśnienia wątpliwości co do aktualnego przeznaczenia wycenianej działki, jak wskazywano we wcześniejszej decyzji Wojewody z 15 maja 2024 r., w tym celu pozyskując wyjaśnienia biegłej, które poddano ocenie w kontekście całego materiału dowodowego. W konsekwencji prawidłowo przeprowadzonego postępowania organy zastosowały przepisy prawa materialnego i ustaliły skarżącej odszkodowanie za odjęte prawo własności w związku z przejściem wydzielonej działki nr [...] na własność Gminy Żukowo na cele drogowe związane z realizacją inwestycji drogowej. Odnosząc się do natomiast do zarzutów skarżącej podniesionych w piśmie procesowym z 23 czerwca 2025 r., uzupełniającym skargę, Sąd zważył, ze dotyczą one zasadności wydania decyzji zrid, której Sąd w tym postępowaniu nie kontroluje. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako niezasadną oddalił. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z uwagi na zawarcie odpowiedniego wniosku przez organ w odpowiedzi na skargę oraz braku sprzeciwu skarżącej, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.