II SA/Gd 993/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia NSA Sławomir Kozik Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Kr. Ś. i Z. Ś. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 20 września 2023 r., nr WOP.7722.153.2023.MJ w przedmiocie wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego oddala skargę. Skarga K. Ś. i Z. Ś. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 20 września 2023 r., nr WOP.7722.153.2023.MJ, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia 12 czerwca 2023 r. skarżący zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie o wszczęcie, na podstawie art. 49f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), uproszczonego postępowania legalizacyjnego dotyczącego obiektu budowlanego o wymiarach 8,50 m x 7,07 m, o konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym niesymetrycznym, nietrwale związanego z gruntem, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w obrębie geodezyjnym W., na terenie gminy K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie postanowieniem z dnia 21 czerwca 2023 r., nr PINB.5161.106.2023.zt, sprostowanym następnie postanowieniem z dnia 22 czerwca 2023 r., odmówił skarżącym wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego w przedmiotowej sprawie. Uzasadniając wydane postanowienie, organ wskazał, że postępowanie w tej sprawie nie może być wszczęte albowiem sprawa przedmiotowej samowoli budowlanej została już zakończona. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie decyzją z dnia 23 października 2013 r., nr PINB.7141.42.18.2006.ZT, nakazał rozebrać samowolnie wybudowany obiekt budowlany o wymiarach 8,50 m x 7,07 m, zlokalizowany na terenie działki nr [...] w obrębie geodezyjnym W. i decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 29 stycznia 2014 r., nr WOP.7721.293.2013.EK. Ponadto, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2022 r., nr WOP.771.3.22.2022.MJ, odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 29 stycznia 2014 r. i postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 października 2022 r.. Tym samym, zachodzi uzasadniona przyczyna, o której mowa w art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), uniemożliwiająca wszczęcie postępowania z wniosku skarżących. Nadto, organ wskazał, że wszczęcie tego postępowania nie jest możliwe albowiem zgodnie z treścią art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy Prawo budowlane w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. decyzję o nakazie rozbiórki. Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez skarżących, zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 20 września 2023 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) oraz art. 49f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy powołując okoliczności podniesione również przez organ I instancji w wydanym postanowieniu stwierdził, że fakt wydania (będącej w obiegu prawnym) decyzji w przedmiocie rozbiórki, stanowi jednoznaczną negatywną przesłankę obligującą organ nadzoru budowlanego do odmowy wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Przesłanka ta została wprost wskazana przez ustawodawcę w art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw i nie przewiduje ona żadnych wyjątków warunkujących jej zastosowanie. W skardze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, zarzucając naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa. W odpowiedzi na skargę, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że zaskarżone postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 20 września 2023 r. jest zgodne z prawem. Postanowieniem tym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia 21 czerwca 2023 r. o odmowie wszczęcia, w trybie art. 49f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane, uproszczonego postępowania legalizacyjnego dla istniejącego na terenie działki nr [...] w obrębie geodezyjnym W. – nietrwale związanego z gruntem obiektu budowlanego o wymiarach 8,50 m x 7,07 m. Podstawę prawną tego postanowienia stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Cytowany przepis przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga sytuacja natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ "z innych uzasadnionych przyczyn", przez co rozumie się sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, jak np. wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją (tzw. res iudicata) lub w której postępowanie jest w toku. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie albo gdy uprzednio rozstrzygnięto sprawę decyzją ostateczną. Należy przy tym zauważyć, że aby organ mógł odmówić wszczęcia postępowania na podstawie przepisu art. 61a § 1 k.p.a., wystarczające jest ziszczenie się choćby jednego z wyżej przedstawionych warunków. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2691/16, LEX nr 2580759). Orzekające w niniejszej sprawie organy słusznie uznały, że uproszczone postępowanie legalizacyjne dla istniejącego na terenie działki nr [...] w obrębie geodezyjnym W., nietrwale związanego z gruntem obiektu budowlanego o wymiarach 8,50 m x 7,07 m nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Niewątpliwie bowiem, ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) wprowadzono tryb uproszczonej legalizacji, który przewidziany jest dla obiektów istniejących co najmniej od 20 lat. Zgodnie z treścią art. 49f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. W przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2, uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w ust. 1, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego (ust. 2). Jednakże, w przepisach ustawy zmieniającej zawarty został przepis art. 32, zgodnie z którym nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 (tzn. ustawy Prawo budowlane), w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. do dnia 19 września 2020 r.) decyzję o nakazie rozbiórki. Z powołanego przepisu wprost wynika, że ustawa nowelizująca eliminuje możliwość wszczęcia postępowania legalizacyjnego uproszczonego w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie tej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki. Z niekwestionowanych okoliczności niniejszej sprawy wynika zaś, że w stosunku do nietrwale związanego z gruntem obiektu budowlanego o wymiarach 8,50 m x 7,07 m istniejącego na terenie działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym W., przed 19 września 2020 r. wydano już ostateczną i prawomocną decyzję o nakazie rozbiórki i decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie decyzją z dnia 23 października 2013 r., nr PINB.7141.42.18.2006.ZT, nakazał rozebrać samowolnie wybudowany obiekt budowlany o wymiarach 8,50 m x 7,07 m, zlokalizowany na terenie działki nr [...] w obrębie geodezyjnym W. i decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 29 stycznia 2014 r., nr WOP.7721.293.2013.EK. Ponadto, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2022 r., nr WOP.771.3.22.2022.MJ, odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 29 stycznia 2014 r. i postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 października 2022 r. Tym samym, uproszczone postępowanie legalizacyjne dla istniejącego na terenie działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym W. nietrwale związanego z gruntem obiektu budowlanego o wymiarach 8,50 m x 7,07 m nie może być wszczęte albowiem zabrania tego przepis art. 32 ustawy zmieniającej. Jednocześnie, Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2556/22 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazano, że art. 32 ustawy zmieniającej nie jest niezgodny z art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 2 Konstytucji. Nie traktuje on przede wszystkim sprawców samowoli budowlanych, wobec których orzeczono nakaz rozbiórki, gorzej aniżeli inne podmioty, co do których takich decyzji nie wydano. W świetle przepisów Prawa budowlanego każdy kto dopuści się naruszenia prawa w postaci samowoli budowlanej, musiał i musi liczyć się z ryzykami i dolegliwościami procedury z art. 48 Prawo budowlane. Sporny w niniejszej sprawie obiekt został taką procedurą objęty, przy czym zakończyła się ona niepowodzeniem – orzeczono nakaz rozbiórki. Fakt, że wiele lat później – współcześnie, w drodze nowel Prawa budowlanego wprowadzono złagodzoną procedurę dotyczącą obiektów budowlanych, których status pomimo upływu 20 lat od zakończenia budowy nie został uregulowany i która nie może dotyczyć obiektów objętych wcześniej nakazem rozbiórki, nie świadczy, że skarżący są gorzej traktowani od innych osób. Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, zaskarżone postępowanie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 20 września 2023 r. jest zgodne z prawem a wniesiona skarga, jako niezasługująca na uwzględnienie, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.