II SAB/Gd 106/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 marca 2020 r. sprawy ze skargi W. T. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza do załatwienia wniosku skarżącego z 15 marca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącego W. T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga W. T. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z 15 marca 2019 r. W. T. wniósł za pomocą poczty elektronicznej do Urzędu Miejskiego o udostępnienie informacji publicznej w postaci: 1) wysokości wynagrodzeń wypłaconych w okresie od 1 stycznia 2018 r. do dnia wykonania wniosku, na rzecz pracowników zatrudnionych w ramach umowy o pracę z uwzględnieniem: stanowiska, ze wskazaniem, czy zatrudnienie nastąpiło na podstawie konkursu (kiedy konkurs był zorganizowany, kiedy rozstrzygnięty), kwoty wynagrodzenia brutto, kwoty dodatków brutto zawartych w kwocie wynagrodzenia brutto; 2) wysokości wynagrodzeń wypłaconych w okresie od 1 stycznia 2018 r. do dnia wykonania wniosku, na rzecz pracowników zatrudnionych w ramach umów zlecenia, z uwzględnieniem: zakresu prac do wykonania, kwoty wynagrodzenia brutto, czasu trwania umowy; 3) wysokości wynagrodzeń wypłaconych w okresie od 1 stycznia 2018 r. do dnia wykonania wniosku, na rzecz pracowników zatrudnionych w ramach umów o dzieło, z uwzględnieniem: zakresu prac do wykonania, kwoty wynagrodzenia brutto, czasu trwania umowy; 4) wysokości wynagrodzeń wypłaconych w okresie od 1 stycznia 2018 r. do dnia wykonania wniosku osobom świadczącym usługi na rzecz zobowiązanego do udostępnienia informacji na podstawie umów innych niż wskazane w pkt 2 i 3 powyżej, z uwzględnieniem: zakresu wykonanych usług, kwoty wynagrodzenia brutto, czasu trwania umowy. W. T. wniósł o przekazanie żądanej informacji drogą elektroniczną. W odpowiedzi, pismem z 20 marca 2019 r. Burmistrz, powołując się na orzecznictwo poinformował, że udzielenie informacji prostej nie wiąże się z poniesieniem przez organ i podległy mu aparat znaczącego nakładu czasu i pracy. Żądane dane zostały jednakże uznane za informację przetworzoną, ponieważ organ nie prowadzi analiz i zestawień z zakresów prac do wykonania oraz zestawień czasu pracy, na które są zawierane umowy zlecenia i umowy o dzieło. Przedmiotem wniosku są informacje, których powstanie wymaga dodatkowych czynności intelektualnych, w wyniku których powstanie nowa informacja stanowiąca kompilację informacji prostych, posiadanych przez podmiot zobowiązany. Ponadto udostepnienie informacji przetworzonej wymaga od wnioskodawcy uzasadnienia zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym, organ wezwał wnioskodawcę do wskazania w terminie 7 dni od otrzymania pisma szczególnie istotnego interesu publicznego dla żądanych informacji. Dodatkowo organ wskazał, że uwzględniając stanowiska oraz konkursy, na podstawie których są zatrudniani pracownicy jest możliwe ustalenie przychodów poszczególnych pracowników z imienia i nazwiska, lecz informacje takie nie stanowią informacji publicznej. Organ przypomniał również, że zgodnie z art. 11 ustawy o pracownikach samorządowych na każde stanowisko urzędnicze w Urzędzie Miejskim ogłaszany jest nabór, a ogłoszenia o naborach są dostępne na stronie [...]. Odpowiadając na wezwanie wnioskodawca stwierdził, że informacje, o które wystąpił mają charakter prosty, a wezwanie wystosowane przez organ jest sprzeczne z art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z czym wnioskodawca nie zamierza go spełnić. Natomiast ewentualną kwestię szczególnie istotnego interesu publicznego w załatwieniu sprawy wnioskodawca pozostawił ocenie organu. Pismem z 5 kwietnia 2019 r. organ odpowiedział, że w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 31 marca 2019 r.: 1) wynagrodzenia pracowników wynosiły 7.723.984,94 zł, 2) wynagrodzenia w oparciu o umowy zlecenia i umowy o dzieło wynosiły 1.084.445,69 zł. Ponadto organ zauważył, że wykaz, który uwzględniałby stanowiska przy umowach o pracę czy zakres prac do wykonania przy umowach zlecenia nie stanowi informacji publicznej, bowiem prowadziłoby to do identyfikacji konkretnej osoby – pracownika, a to naruszałoby prywatność osoby fizycznej. Wnioskodawca przesłał 6 maja 2019 r. pismo, w którym stwierdził, że nie otrzymał pełnej odpowiedzi na swój wniosek i prosi o przesłanie decyzji administracyjnej. Nadmienił, że organ pozostaje w bezczynności. Pismem z 10 maja 2019 r. Burmistrz poinformował, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 15 marca 2019 r. stanowił żądanie podania informacji publicznej prostej – na co organ udzielił odpowiedzi w piśmie z 5 kwietnia 2019 r., oraz żądanie podania danych, które nie stanowią informacji publicznej, ponieważ podlegają ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Natomiast wykaz, który uwzględniałby stanowiska pracowników i wynagrodzenia przypisane do tych stanowisk, wskazanie terminu ogłoszenia i rozstrzygnięcia konkursu na stanowisko urzędnicze, czy zakres prac do wykonania przy umowach zlecenia, umożliwiałby identyfikację konkretnej osoby – pracownika oraz jej przychodów, a to naruszałoby prywatność osoby fizycznej. W. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę z 23 sierpnia 2019 r. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wskutek bezczynności organu zarzucił naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dnia 2 kwietnia 1997 r., w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa, - art. 13 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 15 marca 2019 r., uznanie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że do dnia złożenia skargi nie udostępniono mu żądanej informacji publicznej. Zauważył, że organ co prawda przesłał częściową odpowiedź i wyjaśnienia, ale nie zawierały one wszystkich informacji z wniosku. Co więcej, skarżący dwukrotnie prosił organ o uzupełnienie odpowiedzi lub wydanie decyzji administracyjnej, lecz ich nie otrzymał. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarga zasługuje na odrzucenie, ponieważ w przypadku wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jej wniesienie jest dopuszczalne, o ile strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w art. 53 § 2b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jako że skarżący nie wniósł ponaglenia do organu, to w ocenie organu skargę należy odrzucić. Ponadto organ stoi na stanowisku, że udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek z 15 marca 2019 r. Organ uznał żądaną informację za taką, która nie stanowi informacji publicznej, więc poinformował o tym skarżącego bez wydawania decyzji odmownej. W tej sytuacji nie można przypisać organowi bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej jako u.d.i.p.), do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej przywoływanej jako p.p.s.a.). Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie między innymi w sprawach ze skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Burmistrza w zakresie udostępnienia informacji publicznej w formie listy wynagrodzeń wypłaconych pracownikom Urzędu Gminy, a także osobom zatrudnionym na podstawie umów zlecenia, dzieło i innych umów cywilnoprawnych, z uwzględnieniem stanowiska, kwoty wynagrodzenia brutto oraz dodatków do wynagrodzenia brutto, a w odniesieniu do zatrudnionych na podstawie umów cywilnoprawnych – z uwzględnieniem zakresu prac do wykonania, kwoty wynagrodzenia brutto i czasu trwania umowy. W odpowiedzi na powyższy wniosek Burmistrz w piśmie z 5 kwietnia 2019 r. podał, że w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 31 marca 2019 r. wynagrodzenia pracowników wyniosły 7723 984,94 zł, zaś wynagrodzenia z tytułu umów zlecenia i dzieło – 1084 445,69 zł. W piśmie z 20 marca 2019 r. oraz 10 maja 2019 r. Burmistrz wskazał także, że udostępnił informacje w takim zakresie, w jakim stanowiły one informacje proste (nieprzetworzone) oraz w takim zakresie, w jakim były one możliwe do udostępnienia z uwzględnieniem ochrony prywatności pracowników i osób związanych węzłem cywilnoprawnym z Urzędem Gminy. W pierwszej kolejności, odnosząc się do kwestii formalnych wskazać należy, że w myśl art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest jednak konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa lub obecnie wnoszenie ponaglenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 oraz postanowienie z 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10 dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego, wbrew wnioskowi zawartemu w odpowiedzi na skargę, skarga była dopuszczalna i podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie lub też podejmował uzasadnione prawnie czynności, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył postępowania wydaniem stosownego aktu lub nie podjęciem stosownej czynności (vide T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne. Komentarz. Warszawa 2010, s. 70). O bezczynności organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej można mówić wyłącznie wówczas, gdy adresatem wniosku jest podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Niezbędnym warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność jest wniesienie tejże skargi przez podmiot, od którego pochodzi wniosek oraz w sytuacji, gdy żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Niewątpliwie, Burmistrz jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, bowiem stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Oceniając z kolei, czy żądana w niniejszej sprawie informacja stanowi informację publiczną wskazać trzeba, że stosownie do art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (vide: wyrok NSA z 28 lutego 2013 r. w sprawie sygn. akt I OSK 2904/12; wyrok WSA w Rzeszowie z 17 stycznia 2013r. w sprawie sygn. akt II SAB/Rz 48/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Udostępnieniu podlega zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 u.d.i.p. Użycie słów "w szczególności" w treści tego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Zgodnie z jego treścią udostępnieniu podlega między innymi informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f); o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a); jak również o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c). W świetle powyższego stwierdzić należy, że żądane przez skarżącego informacje dotyczące wynagrodzeń wypłaconych pracownikom Urzędu Gminy niewątpliwie dotyczą majątku publicznego, jakim dysponuje Gmina na wynagrodzenia jej pracowników, a więc w konsekwencji - mają co do zasady charakter informacji publicznej. Stanowią istotną informację o działalności podmiotu publicznego, w tym sposobie wydatkowania majątku publicznego i przestrzegania zasady jawności gospodarowania środkami publicznymi (vide: wyrok NSA z 2 kwietnia 2014 r. w sprawie I OSK 1741/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie mamy zatem do czynienia z podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, zaś sama informacja jest co do zasady informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Wniosek skarżącego powinien więc zostać załatwiony w trybie uregulowanym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez udzielenie żądanej informacji, chyba że zachodzą okoliczności, które przesądzają o ograniczeniu prawa dostępu do informacji publicznej. Przypomnieć przy tym należy, że na gruncie u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej następuje co do zasady bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Z kolei, jeśli podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, udostępnienie informacji następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). W stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżący wnosił o udostępnienie informacji publicznej o wysokości wynagrodzeń wypłaconych w określonym przedziale czasu pracownikom i osobom zatrudnionym w oparciu o umowy cywilnoprawne w Urzędzie Miejskim. Jak wskazano powyżej, informację publiczną stanowi informacja o kwotach wydawanych ze środków publicznych na utrzymanie danego stanowiska (etatu) w danym podmiocie. Natomiast, kwota wynagrodzenia wypłacanego konkretnej osobie podlega udostępnieniu w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne. Ochrona prywatności osoby fizycznej, na którą to wartość powołał się organ w okolicznościach niniejszej sprawy, jest wyłączona, jeśli chodzi osoby pełniące funkcje publiczne i jeżeli dana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie z tym przepisem bowiem, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zatem, informacja o wynagrodzeniu pracowników urzędu pełniących funkcję publiczną podlega udostępnieniu bez ograniczeń ze wskazaniem ich imion i nazwisk oraz kwot otrzymanego wynagrodzenia, niezależnie od tego, czy osoba taka jest zatrudniona na podstawie umowy o pracę, mianowania, powołania, wyboru, czy umowy cywilnoprawnej. Z kolei, w odniesieniu do pracowników niepełniących funkcji publicznych informacja taka podlega udostępnieniu, ale bez podawania danych osobowych. Podanie imienia i nazwiska pracownika niepełniącego funkcji publicznej jest dopuszczalne jedynie w przypadku wyraźnej rezygnacji danej osoby z przysługującego jej prawa do ochrony prywatności (vide wyroki WSA: w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2014r. sygn. akt VIII SA/Wa 412/14, w Lublinie z 29 października 2015r. sygn. akt II SA/Lu 637/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że udostępnienie przez Burmistrza w niniejszej sprawie zbiorczych kwot wynagrodzeń wypłaconych pracownikom oraz osobom zatrudnionym na podstawie umów zlecenia i dzieło nie stanowi wystarczającej odpowiedzi na wniosek skarżącego z 15 marca 2019 r. W wykonaniu tego wniosku organ powinien był sporządzić listę osób pełniących funkcje publiczną w Urzędzie (niezależnie od tytułu prawnego zatrudnienia takiej osoby) i w odniesieniu do takich osób udostępnić informację w pełnym zakresie żądania wniosku. W odniesieniu zaś do pozostałych osób (nie pełniących funkcji publicznej) organ winien był jedynie poinformować o kwocie wynagrodzenia przysługującego na danym stanowisku, chyba że osoba taka zrezygnowałaby z prawa do prywatności. Tymczasem, organ nie udostępnił takiej informacji i niewątpliwie w tym zakresie – pozostaje w bezczynności. Tym samym, skarga zasługuje na uwzględnienie poprzez zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego 15 marca 2019 r. w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jednocześnie, sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w stwierdzonej bezczynności organu, na co zresztą nie wskazywał również skarżący, o czym orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku. W tym zakresie należało uwzględnić fakt, że organ udzielił dwukrotnie odpowiedzi na wniosek skarżącego i częściowo udostępnił żądane informacje, a nieudostępnienie informacji w pełnym zakresie wynikało z błędnej interpretacji przepisów prawa. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w punkcie 3 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Burmistrza na rzecz skarżącego 100 zł, uiszczonych przez skarżącego tytułem wpisu od skargi. Na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, gdyż przedmiotem skargi jest bezczynność organu.