II SAB/Gd 11/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi A. G. na bezczynność Burmistrza Miasta w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zobowiązuje Burmistrza Miasta do rozpatrzenia złożonego przez skarżącą A. G. wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dotyczącego nieruchomości położonej przy ul. [...] w R. stanowiącej działkę Nr [...] obręb [...], w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia organowi akt administracyjnych z odpisem wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności. A. G. złożyła w dniu 22 marca 2010 r. do Burmistrza Miasta R. wniosek o przekształcenie w prawo własności udziału w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr 541/7 położonej przy ul. D. w R.. W dniu 12 października 2010 r. A. G. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na bezczynność Burmistrza Miasta R. w tym przedmiocie, wskazując, iż uzyskała ona od organu jedynie informację, że bez kompletu wniosków od pozostałych współużytkowników wieczystych gruntu nie można załatwić jej wniosku. Skarżąca zarzuciła, iż brak jest możliwości pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia z powodów, na które powołuje się organ I instancji, co wynika z art. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Postanowieniem z dnia 8 listopada 2010r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zażalenia za niezasadne. Organ stwierdził, iż do prowadzenia postępowania w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego we własność nie jest wystarczające złożenie wniosku tylko przez jednego lub niektórych spośród użytkowników wieczystych, a sprawa załatwiana jest w drodze decyzji administracyjnej, dopiero po uzyskaniu kompletu wniosków. A. G. wniosła skargę na bezczynność Burmistrza Miasta R. wskazując, iż w jej ocenie przyczyna bezczynności wynika z błędnej interpretacji obowiązującego prawa. Skarżąca wskazała, że odmowa podjęcia przez Burmistrza Miasta R. postępowania w sprawie jej wniosku z uwagi na brak kompletu wniosków od wszystkich 42 właścicieli lokali w budynku D. nie znajduje uzasadnienia. Zdaniem skarżącej z art. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz art. 28, 61 i 10 k.p.a. wynika nakaz podjęcia postępowania nawet na wniosek jednego właściciela lokalu - użytkownika wieczystego udziału w gruncie. Brak kompletu wniosków od wszystkich właścicieli lokali może stanowić przeszkodę do ostatecznego załatwienia sprawy, tj. wydania decyzji, jednak w celu załatwienia wniosku organ winien wszcząć postępowanie, ustalić tożsamość stron, wzywać je do wzięcia udziału w postępowaniu, prowadzić postępowania wyjaśniające itd. Zdaniem skarżącej Burmistrz Miasta R. niezasadnie przyjął, że jest zwolniony od podejmowania wyżej wymienionych czynności proceduralnych, z uwagi na literalne brzmienie art. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a dokonana przez organ wykładnia tego przepisu, jest niezgodna z zasadami postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Art. 35 § 1 i 3 w związku z art. 140 k.p.a. stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególne skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Organ administracji zgodnie z przepisami prawa winien zatem działać bez zbędnej zwłoki i prowadzić postępowanie bez niepotrzebnego wstrzymywania jego biegu i przewlekłości. Bezczynność organu administracji publicznej, polegająca na uchylaniu się organu od wydania rozstrzygnięcia oddala realizację nakazu prawa, narusza prawa strony, podważa autorytet władzy i zaufanie obywateli do organów Państwa. A. G. złożyła wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w dniu 22 marca 2010 r. Wniosek ten zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. podlegał rozpatrzeniu przez organ administracji, który winien zakończyć każde postępowanie wydaniem decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W niniejszej sprawie istnieją wątpliwości co do załatwienia wniosku, z uwagi na treść art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U Nr 174 poz. 1459 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż w przypadku osób, o których mowa w art. 1 ust. 2 (a więc osób fizycznych będących właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego), z żądaniem przekształcenia występują wszyscy użytkownicy wieczyści, a w razie braku ich zgody, stosuje się odpowiednio art. 199 kodeksu cywilnego. Przypadek złożenia wniosku przez jednego lub część współużytkowników wieczystych nieruchomości może być traktowany bądź jako brak formalny wniosku bądź jako brak legitymacji do złożenia wniosku. W pierwszym przypadku, organ winien zastosować tryb przewidziany w art. 64 ust. 2 k.p.a., który stanowi, iż jeżeli podanie nie czyni zadość innym niż brak adresu wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie pisma bez rozpoznania. W niniejszej sprawie, organ pozostawił w istocie wniosek bez rozpoznania pismem z dnia 29 marca 2010 r. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania nastąpiło z uchybieniem art. 64 ust. 2 k.p.a. Organ, wbrew treści tego przepisu, nie zakreślił bowiem skarżącej siedmiodniowego terminu na uzupełnienie braku formalnego wniosku. W sprawie brak było zatem podstaw do dokonania czynności o jakiej jest mowa w art. 64 ust. 2 k.p.a. Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, w sytuacji złożenia wniosku przez część współużytkowników wieczystych nieruchomości organ nie powinien stosować art. 64 ust. 2 k.p.a., lecz powinien uznać, iż taka okoliczność skutkuje stwierdzeniem braku legitymacji składających wniosek i uzasadnia oddalenie wniosku decyzją administracyjną. Treść art. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie stoi na przeszkodzie takiej interpretacji. Zdaniem Sądu, przepis ten nie formułuje wymogów formalnych wniosku, nie jest on przepisem prawa procesowego, lecz wskazuje krąg osób uprawnionych do zgłoszenia żądania jako przepis prawa materialnego. W judykaturze, w podobnej sytuacji złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jedynie przez część uprawnionych wyrażono stanowisko, iż kwestię tę ocenia się na płaszczyźnie interesu prawnego i wniosek podlega wówczas oddaleniu decyzją jako niezasadny. W wyroku z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1385/08 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż braki wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w zakresie wykazania pełnego uprawnienia do żądania jej zwrotu, nie są brakami formalnymi podania o jakich mowa w art. 64 § 2 k.p.a., których usunięcie prowadziłoby do czynności materialno-technicznej pozostawienia podania bez rozpoznania, albowiem ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony następuje w decyzji kończącej sprawę w danej instancji – art. 104 k.p.a. (Lex Nr 595110) Zdaniem Sądu, także zasada wynikająca z art. 7 k.p.a. oraz względy celowości przemawiają za przyjęciem takiej interpretacji. W sytuacji wszczęcia postępowania organ zawiadomi pozostałych współużytkowników wieczystych nieruchomości o toczącym się postępowaniu jako uczestników postępowania i osoby te będą miały możliwość zajęcia stanowiska odnośnie ewentualnego przyłączenia się do złożonego wniosku, bądź odmowy złożenia takiego oświadczenia. Umożliwi to sprawne przeprowadzenie postępowania, zamiast odpowiadania przez organ szeregu podmiotom na kolejne wnioski i pozostawiania ich bez rozpoznania, z uwagi na niespełnienie wymogów art. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Z pisma organu z dnia 29 marca 2010 r. wynika, iż w niniejszej sprawie współużytkowanie przysługuje kilkudziesięciu osobom, a odrębne wnioski złożyło 15 osób. Pozostawianie kolejnych wniosków bez rozpoznania skutkować może dla stron upływem terminu na złożenie wniosku o przekształcenie przewidzianego w art. 1 ust. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, który upływa 31 grudnia 2012 r. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego, w przypadku wystąpienia przez część współużytkowników wieczystych z żądaniem, o którym jest mowa w art. 199 kodeksu cywilnego, może znaleźć zastosowanie norma art. 98 § 1 k.p.a. Podkreślić nadto należy, iż oddalenie wniosku z uwagi na brak legitymacji nie wyklucza możliwości jego ponownego złożenia w przypadku spełnienia wymogu art. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Stanowisko, iż złożenie wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jedynie przez część współużytkowników wieczystych nieruchomości uzasadnia oddalenia wniosku wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 169/10. (dostępne na stronie internetowej https://cbois.nsa.gov.pl/doc/81D8ED6E77) Zgodnie z art. 149 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając skargę na bezczynność organu administracji, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 149 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpatrzenia wniosku w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych z odpisem wyroku ze stwierdzeniem prawomocności.