II SAB/Gd 122/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy do załatwienia wniosku P. K. z dnia 8 sierpnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego P. K. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2014 r., przesłanym drogą elektroniczną, P. K. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o udostępnienie, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacji czy były zawierane przez Gminę umowy dotyczące obsługi prawnej, zastępstwa procesowego z kancelariami, radcami prawnymi, adwokatami w okresie od 2012 roku do chwili złożenia przedmiotowego wniosku oraz udostępnienie treści umów w formie pliku PDF/skan. Wnioskodawca zwrócił się o przesłanie żądanych informacji na podany we wniosku adres mailowy. Następnie pismem z dnia 28 sierpnia 2014 r. (z datą wpływu do organu w dniu 1 września 2014 r.) P. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 8 sierpnia 2014 r. w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a w przypadku, gdy po złożeniu skargi organ doręczy żądaną informacje publiczną – o uznanie, że na dzień wniesienia skargi do Sądu organ pozostawał w bezczynności i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że żądanie udostępnienia informacji publicznej skierował do organu władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), a żądana informacja – treść umów zawieranych przez Gminę, a dotyczących obsługi prawnej, zastępstwa procesowego z kancelariami, radcami prawnymi, adwokatami, jest informacją publiczną ponieważ umowy te stanowią dane o wydatkach państwowej osoby prawnej. W piśmie z dnia 2 września 2014 r. organ poinformował skarżącego, że Gmina [...] zawierała umowy dotyczące obsługi prawnej oraz zastępstwa procesowego i jednocześnie odmówił udostępnienia tych umów. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że odpowiedź na wniosek została udzielona skarżącemu po upływie 14- dniowego terminu. W piśmie z dnia 24 października 2014 r. skarżący przyznał, że otrzymał pismo z dnia 2 września 2014 r., które zawierało tylko częściową odpowiedź na jego wniosek, jako że nie udostępniono mu treści umów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi była bezczynność Wójta Gminy [...] w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej, w zakresie udzielenia informacji, czy w okresie od 2012 r. do chwili złożenia wniosku Gmina zawierała umowy dotyczące obsługi prawnej, zastępstwa procesowego z kancelariami, radcami prawnymi, adwokatami, a także udostępnienia treści tych umów. Z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782) wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może być załatwiony albo przez udzielenie informacji (w formie czynności materialno – technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2. Przy czym udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Na gruncie wskazanej powyżej ustawy przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Natomiast stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Oceniając, czy Wójt Gminy [...] pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 8 sierpnia 2014 r., należało ustalić, czy w sprawie wystąpiły podmiotowe oraz przedmiotowe przesłanki udzielenia informacji publicznej określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Wójt Gminy jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest gmina [...], w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest organem zobowiązanym w zakresie podmiotowym do stosowania tej ustawy, w związku z czym jest zobowiązany do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 ustawy). W sprawie nie jest również sporne, że żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakimkolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt l OSK 123/06, LEX nr 291357, wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r, sygn. akt l OSK 2215/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07; wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. II SAB/Lu 19/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., sygn. IV SA/Wa 221/04; postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. II SAB/Bk 36/08). Zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są również umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Z tego względu informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2012 r., I OSK 916/12, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W szczególności zaś spraw publicznych i majątku publicznego dotyczą zawarte przez organ wykonawczy gminy umowy o świadczenie usług prawnych (por. WSA we Wrocławiu z 17 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SAB/Wr 113/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego stwierdzić należy, że Wójt Gminy [...] zobowiązany był do rozpatrzenia wniosku skarżącego P. K. i załatwienia go we właściwej formie przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że organ, już po wniesieniu skargi na bezczynność, w odpowiedzi na wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej, wystosował pismo z dnia 2 września 2014 r., w którym wyjaśnił, że zawierał umowy dotyczące obsługi prawnej oraz zastępstwa procesowego, i jednoczenie poinformował, że odmawia udostępnienia tych umów. Taka forma załatwienia wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej nie była prawidłowa. Jak wyżej wyjaśniono odmowa udostępnienia informacji publicznej przybiera postać decyzji administracyjnej, od której stosownie do treści odpowiednich przepisów Kpa, przysługuje odwołanie do organu drugiej instancji, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Skarżący w swoim wniosku z dnia 8 sierpnia 2014 r, precyzyjnie określił treść żądanej informacji publicznej, wskazując że zwraca się o udostępnienie w formie pliku PDF/skan treści umów zawieranych przez Gminę a dotyczących obsługi prawnej, zastępstwa procesowego z kancelariami, radcami prawnymi, adwokatami w okresie od 2012 roku do chwili złożenia przedmiotowego wniosku, o ile takie były zawierane. Wójt Gminy [...], potwierdzając w piśmie z dnia 2 września 2014 r., że zawierał tego rodzaju umowy, poinformował jednocześnie skarżącego, że odmawia ich udostępnienia. Z uwagi na stwierdzenie, że Wójt Gminy [...], nie wywiązując się z obowiązków nałożonych przepisami art. 10 w związku z art. 13 i 14 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pozostaje w rozpatrywanej sprawie w bezczynności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązał wskazany organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 8 sierpnia 2014 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w tym zakresie, Sąd wziął bowiem pod uwagę okoliczność, że bezczynność dotyczyła wniosku skarżącego z dnia 8 sierpnia 2014 r., a także fakt, że organ mimo wszystko udzielił na ten wniosek odpowiedzi, aczkolwiek błędnej. Za rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi można bowiem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Jednakże w przekonaniu Sądu celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami sprawy czynności jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego.