II SAB/Gd 127/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Redakcji Gazety A na bezczynność Starosty w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę do rozpatrzenia wniosku Redakcji Gazety A z dnia 16 czerwca 2014 r. zmodyfikowanego wnioskami z dnia 4 i 7 lipca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym informacji jakie osoby publiczne wynajmowały lokal w budynku położonym we W. K. nr [...] na działce nr [...] w okresie od 2009 r., w jakich terminach i jakie opłaty uiściły z tego tytułu, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny, 4. zasądza od Starosty na rzecz strony skarżącej Redakcji Gazety A kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Redakcja Gazety "A" wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Starosty w sprawie udzielenia informacji publicznej określonej we wniosku z dnia 16 czerwca 2014 r., modyfikowanym w dniach 4 lipca i 7 lipca 2014 r. Skargę wniesiono w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 16 czerwca 2014 r. Redakcja Gazety "A" drogą mailową zwróciła się do Starosty, w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), o udzielenie informacji publicznej dotyczącej następujących kwestii: 1. Jakie są koszty corocznego utrzymania budynku należącego do Starostwa Powiatowego, położonego we W. K. (nr działki [...], oznaczony jako teren rekreacyjno-wypoczynkowy), ze wskazaniem kwot całkowitego utrzymania budynku, w tym wyszczególnienia corocznego wydatku od czasu posiadania budynku przez starostwo w okresie 2005-2014 r.?; 2. Czy powiat otrzymał korzyści majątkowe z tytułu wynajęcia wskazanego budynku w okresie 2005-2014 r.? Wniesiono o wskazanie kwot oraz dat, w których budynek był wynajmowany oraz wskazania osób, którym był wynajmowany, z zaznaczeniem celu wynajmu (wypoczynkowy czy służbowy), czy starostwo posiada cennik, którym się posługuje wynajmując budynek we W., a jeśli tak to zażądano kserokopii cennika; 3. Jeśli istnieje inne przeznaczenie budynku we W. niżeli wynajmowanie to wniesiono o wskazanie jakie jest to przeznaczenie; 4. Jeżeli budynek poniósł straty to poproszono o wyszczególnienie, jakie i w jakich kwotach konkretnie; 5. Dlaczego stan prawny działki o nr [...] i budynku (na tej działce) został uregulowany dopiero w 2011 r. skoro już w 2005 r. starostwo otrzymało wyżej wymieniony teren decyzją Wojewody z dnia 23.11.2004 r.; 6. Nadto wniesiono o przesłanie kserokopii decyzji przekazujących przez Wojewodę na własność dla Starostwa Powiatowego budynku byłego Ośrodka w S. oraz budynku we W. K. Pismem z dnia 30 czerwca 2014 r. działający z upoważnienia Starosty Sekretarz Powiatu udzielił odpowiedzi na pytania nr 1, 2, 3, 5 i 6. W piśmie z dnia 4 lipca 2014 r. Redakcja Gazety "A" zwróciła się o udzielenie informacji, kto był zwolniony z opłaty 10 zł/dzień za wynajem budynku we W. K. nr [...], ze wskazaniem danych wynajmujących osób publicznych i dat wynajmu oraz kwot umorzeń za wynajem. Zwrócono się również o podanie kwot remontu i kosztów wyposażenia budynku oraz daty budowy schodów do zejścia nad jezioro i ich kosztów. W piśmie z dnia 7 lipca 2014 r. Redakcja Gazety "A" ponowiła pytanie o straty związane z wynajmem wskazanego budynku oraz osób wynajmujących, z uwzględnieniem osób publicznych, terminów wynajmu i odpłatności w okresie od 2009 r. W piśmie z dnia 9 lipca 2014 r. Sekretarz Powiatu udzielił odpowiedzi na pytania sformułowane w piśmie z dnia 4 lipca 2014 r. Następnie pismem z dnia 29 lipca 2014 r. Starostwo wyjaśniło, że odpowiedziano na wszystkie zadane pytania odnośnie budynku we W. K. 24 na działce nr [...], oprócz ujawnienia danych osobowych osób, które z domku korzystały. Wyjaśniono bowiem, że żaden z pracowników Starostwa, z wyłączeniem osób odpowiedzialnych za utrzymanie porządku i konserwację, nie przebywał na terenie wskazanego budynku służbowo, a jedynie w ramach świadczeń socjalnych, jakie Starostwo zobowiązane jest świadczyć na rzecz swoich pracowników. Dostęp do tego świadczenia jest otwarty i odpłatny na równych zasadach dla każdego z pracowników. Ponieważ pobyty pracowników w domku we W. miały charakter wyłącznie prywatny to ujawnienie ich danych osobowych stanowiłoby naruszenie przepisów o ochronie danych osobowych. W skardze Redakcja Gazety "A" wniosła o zobowiązanie Starostwa Powiatowego do udzielenia żądanej informacji publicznej, ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego za nieudzielenie informacji w przedmiotowej sprawie oraz o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w maksymalnej wysokości określonej w art. 156 § 6 powołanej ustawy. W skardze wskazano, że prośba o udostępnienie informacji publicznej była wielokrotna i ostatecznie zawężona do podania informacji o osobach publicznych korzystających z mienia powiatowego. Do dnia wniesienia skargi Starostwo nie udostępniło żądanej informacji ani nie wydało decyzji odmownej na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do bezczynności. Na wszystkie pytania skarżąca otrzymała odpowiedzi we właściwych terminach, a w stosunku do informacji, której skarżącej nie przekazano wyjaśniono, z jakich względów organ nie może tej informacji przekazać. Starosta podkreślił, że z uwagi na fakt, iż udzielenie informacji publicznej nastąpiło z powołaniem się na ochronę danych osobowych oraz prawo do prywatności, na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej sądem właściwym do rozpoznania przedmiotowej sprawy jest sąd powszechny. Nadto, wyjaśniono, że brak jest podstawy prawnej do ukarania dyscyplinarnie pracownika odpowiedzialnego za udzielenie informacji publicznej. Z uwagi na fakt, iż odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej została udzielona i nie doszło do bezczynności, żądanie wymierzenia kary grzywny uznano za nieuzasadnione. W piśmie z dnia 25 września 2014 r. Redakcja Gazety "A" podtrzymała stanowisko wyrażone w skardze podkreślając ponownie, że przedmiotem sprawy jest bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji o osobach publicznych korzystających z mienia należącego do Starostwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanową inaczej. W myśli przepisów art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola ta obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Przez bezczynność należy rozumieć sytuację, w której dany podmiot, mimo ciążącego na nim obowiązku, w terminie ustalonym przez obowiązujące przepisy nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Wniesienie skargi na tak rozumianą bezczynność jest uzasadnione nie tylko w razie niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także i w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie ocenił, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Bezczynność na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej ustawą, polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, nie podejmuje takiej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Jedynie w przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w przedmiotowej sprawie, albowiem żądanie udostępnienia dotyczy informacji o charakterze publicznym w rozumieniu ustawy. Przedmiotową skargą Redakcja Gazety "A" zwalcza bezczynność Starosty w przedmiocie udzielenia informacji publicznej dotyczącej imion i nazwisk osób publicznych korzystających z lokalu w budynku nr [...] położonym we W. K. na działce nr [...], stanowiącym własność Starostwa. W odpowiedzi bowiem na wniosek skarżącej Starosta pisemnie poinformował, że żaden z pracowników Starostwa nie przebywał na terenie domku służbowo, poza osobami odpowiedzialnymi za utrzymanie porządku i konserwację, a jeśli ktokolwiek korzystał z tego lokalu to wyłącznie prywatnie poza godzinami pracy. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że Starosta jako organ jednostki samorządu terytorialnego jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Dla oceny zasadności wniesionej skargi należało ustalić czy z punktu widzenia przedmiotowego żądane przez skarżącą informacje mają walor informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Analizując tą kwestię należało odwołać się do treści art. 1 ust. 1 ustawy który stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Innymi słowy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. Przepis art. 6 ustawy zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych, które podlegają reżimowi ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydującym jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji. W orzecznictwie za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751). Takie też stanowisko wyrażono w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. II SAB/Lu 19/06 (LEX Nr 236231), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., sygn. IV SA/Wa 221/04 (LEX Nr 146742) oraz postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. II SAB/Bk 36/08 (LEX Nr 146742). Przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy stanowi, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują. Zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) ustawy informację publiczną stanowią również dane o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych. Mając to wszystko na uwadze należy stwierdzić, że żądane przez skarżącą informacje dotyczące osób publicznych korzystających z majątku stanowiącego własność Powiatu mają charakter informacji publicznej. Dotyczą bowiem sposobu dysponowania mieniem nieruchomym należącym do jednostki samorządu terytorialnego, czyli mieniem o charakterze samorządowym (publicznym). Wyjaśnić należy, że powiat jako jednostka samorządu terytorialnego może w zasadzie samodzielnie decydować o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych tworzących mienie powiatowe. Przepis art. 50 ustawy z dnia z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz.595), dalej zwanej u.s.p., stanowi, że zarząd i ochrona mienia powiatu powinny być wykonywane ze szczególną starannością. Wymóg ten odnosi się do wszelkiego rodzaju czynności, zarówno faktycznych i prawnych, i jest adresowany do osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem powiatu (wykonujących zarząd), a więc przede wszystkim do członków organów powiatu (rady i zarządu). Wszelkie decyzje podejmowane w odniesieniu do tego mienia winny być transparentne. Zapewnieniu tej przejrzystości gospodarowania mieniem samorządowym służą między innymi mechanizmy ustawy o odstępie do informacji publicznej. Fakt, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej nie przesądza jeszcze o tym, czy podlegać będzie udostępnieniu. W przepisie art. 5 ust. 2 ustawy przewidziano bowiem ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej i tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Odmawiając udostępnienia informacji publicznej Starosta, winien był zatem wydać w tym przedmiocie decyzję. Nie realizując zatem obowiązku nałożonego na niego w ustawie, Starosta dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie danych osobowych osób publicznych korzystających z nieruchomości położonej we W. K. pod nr [...], informacji w jakich terminach wynajmowały wskazany lokal i jakie z tego tytułu uiszczały opłaty. Bezczynność organu zachodzi bowiem nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (tak: J. P. Tarno w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004). Podkreślić należy, że tak sformułowany wniosek o udostępnienie informacji jest wynikiem kolejnych modyfikacji wprowadzanych przez skarżącą od momentu wniesienia pierwszego wniosku z dnia 16 czerwca 2014 r. Na pozostałe pytania formułowane we wskazanym wniosku oraz w kolejnych wnioskach z dnia 4 lipca 2014 r. i z dnia 7 lipca 2014 r. Starosta udzielił odpowiedzi udostępniając tym samym informacje publiczne i nie pozostając w bezczynności, co potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych. Z uwagi na stwierdzenie, że Starosta, nie wywiązując się z obowiązków nałożonych przepisami art. 10 w związku z art. 13 i 14 oraz art. 16 ust. 1 ustawy, pozostawał w rozpatrywanej sprawie w bezczynności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał go do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 16 czerwca 2014 r. zmodyfikowanego wnioskami z dnia 4 i 7 lipca 2014 r. w zakresie dotyczącym informacji, jakie osoby publiczne wynajmowały lokal w budynku położonym we W. K. nr [...] na działce nr [...] w okresie od 2009 r., w jakich terminach i jakie opłaty uiściły z tego tytułu. Rozpoznając ten wniosek organ winien uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w sprawie o bezczynność nie podlega ocenie prawidłowość zajętego przez organ stanowiska odnośnie interpretacji art. 5 ust. 2 ustawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w tym zakresie, Sąd wziął pod uwagę okoliczność, że organ nie pozostawił wniosku skarżącej bez rozpoznania, udzielił jej odpowiedzi na szereg zadanych pytań, a częściowa odmowa udostępnienia informacji publicznej nastąpiła w błędnej formie. Za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. uznać należy oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie przepisów o terminach załatwienia sprawy. Celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także sposób i motywy działania organu oraz podejmowane przez organ czynności. W przedmiotowej sprawie organ nie pozostawił wniosku bez rozpoznania, ale wadliwie ocenił, że odmowa udostępnienia informacji publicznej we wskazanym zakresie może nastąpić w formie pisma. Z tych samych względów Sąd uznał, iż w sprawie brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny. Postępowanie organu nie było ukierunkowane na lekceważenie złożonego wniosku i terminu jego rozpoznania, ani nie wskazywało na zamiar uchylenia się organu od rozpatrzenia wniosku. Wobec uwzględnienia skargi, Sąd, na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, na które składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy. Odnośnie żądania skargi dotyczącego zobowiązania Starosty do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających w przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zatem brak jest podstawy prawnej do orzekania przez sąd w zakresie wnioskowanym przez skarżącego co do zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie.