II SAB/Gd 151/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi R. B. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy do załatwienia wniosku R. B. z dnia 30 lipca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego R. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 30 lipca 2014 r. R. B. zwrócił się do Wójta o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kopii postanowień za okres od 1 stycznia 2008 r. do 30 czerwca 2014 r. dotyczących obciążenia stron kosztami postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Żądane kopie postanowień winny być zanonimizowane poprzez usunięcie imienia, nazwiska oraz adresu zamieszkania adresata takiego postanowienia. W odpowiedzi na wniosek organ pismem z dnia 11 sierpnia 2014 r. poinformował, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198, ze zm.). W skardze na bezczynność Wójta skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku R. B. domaga się zobowiązania skarżonego organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 30 lipca 2014 r., stwierdzenia, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przedstawiono przebieg sprawy. Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej. Twierdzi, że postanowienie wydane przez organ administracji publicznej ma znamiona dokumentu urzędowego, podlega zatem udostępnieniu jako informacja publiczna na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na poparcie tej tezy przytacza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 189/13. Podkreśla, że treść wnioskowanych informacji przedstawia tryb działania organu administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie. Podtrzymuje stanowisko, że żądanie objęte wnioskiem nie stanowi informacji publicznej. Fakt, że określona informacja została zawarta w treści decyzji administracyjnej lub postanowienia nie jest wystarczający do uznania jej za informację publiczną, która podlega udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Prawo wglądu do dokumentów publicznych (art. 3 ust. 1 pkt 2 tej ustawy) dotyczy wyłącznie dokumentów zawierających informację publiczną. Decyzje administracyjne i postanowienia wydawane w toku postępowania administracyjnego rozstrzygają indywidualne sprawy obywateli, nie dotyczą, a przynajmniej nie zawsze, spraw publicznych. Decyzja administracyjna, postanowienie niewątpliwie jest dokumentem urzędowym, ale nie jest to wystarczającą przesłanką do udostępnienia ich w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podobnie akta administracyjne nie są dokumentem urzędowym, o jakim mowa w tej ustawie. Organ przywołuje na poparcie swego stanowiska w tej kwestii orzecznictwo sądowoadministracyjne – wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 155/01 (OSP 2002/6/78); z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1153/03, LEX nr 299295; postanowienie z dnia 12 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 771/11. Twierdzi w konkluzji, że decyzje administracyjne i postanowienia w sprawach przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie podlegają udostępnieniu, gdyż nie zawierają informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanową inaczej. W myśli przepisów art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów administracji. Przez bezczynność organu należy rozumieć sytuację, w której organ, mimo ciążącego na nim obowiązku w terminie ustalonym przez obowiązujące przepis, nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Wniesienie skargi na tak rozumianą bezczynność organu jest uzasadnione nie tylko w razie niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także i w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie ocenił, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla stwierdzenia, więc czy zachodzi bezczynność organu niezbędne jest uprzednie ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie przepisów obowiązującego prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo podjęcia określonej czynności. Bezczynność organu na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) polega na tym, że podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej polegającej na udostępnieniu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, w ustawowym terminie takiej czynności nie podejmuje. Odmowa udostępnienia informacji publicznej winna przybrać procesową formę decyzji administracyjnej; na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej stosuje się wówczas przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przyjmuje się powszechnie w orzecznictwie, że podmiot zobowiązany odpowiada wnioskodawcy pismem, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną, bądź nie znajduje się w posiadaniu wezwanego podmiotu. W sprawie udostępnienia informacji publicznej możemy mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego tylko wówczas, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, a wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rozważając te kwestie sąd wskazuje, że realizacja prawa do informacji publicznej zagwarantowana została w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Oznacza to, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów sprawujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Obywatel, a tym samym opinia publiczna, ma zatem zagwarantowane konstytucyjnie, prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Konstytucyjnym prawem do informacji objęta została szeroka materia związana z działalnością państwa. Dostęp do informacji publicznej, zgodnie z treścią art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, nie ogranicza się tylko do wybranej kategorii dokumentów, ale wszystkich tych informacji, które dotyczą sfery określonej w art. 61 ust. 1. Przepisy art. 61 i 2 Konstytucji RP są współstosowane wraz z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc podstawę interpretacji norm ustawowych w zakresie realizacji podmiotowego prawa do informacji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 118/14, LEX nr 1463417). Jak wynika z analizy treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zamiarem ustawodawcy było objęcie obowiązkiem udostępnienia informacji przede wszystkim podmiotów publicznych powiązanych ze sprawowaniem władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. W przepisie tym nie wymieniono wprost żadnego organu władzy publicznej, jednak pod pojęciem tym należy rozumieć wszystkie organy administracji funkcjonujące w istniejącym aparacie władzy, a także te podmioty, których w sensie organizacyjnym nie zalicza się do administracji, a które są powołane w drodze ustawy do organizacji i realizacji zadań publicznych (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego j.w.). Ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy, a także procedurę oraz tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy przyjąć należy, że wójt gminy jako organ administracji publicznej (organ władzy publicznej) jest objęty ustawą, a więc zobowiązany do podejmowania na jej podstawie działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Doprecyzowanie tej definicji znajduje się w przepisie art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji publicznej zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02; z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej (lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne). Przedmiotową skargą R. B. zwalcza bezczynność wójta gminy w udostępnieniu informacji publicznej zawartej w dokumentach urzędowych wytworzonych przez ten organ. Przepis art. 6 ust. 1 w pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Można zgodzić się z poglądem wyrażonym w przywołanym przez skarżącego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SAB/Wr 189/13 (dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov,pl), według którego zarówno decyzje administracyjne jak i postanowienia przez to, że są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej posiadają status informacji publicznej, jednakże, tu uwaga sądu orzekającego w niniejszej sprawie, wówczas, gdy zawierają informacje o danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy), czy też, szerzej, będą się odnosiły do sfery życia publicznego. Zatem nie każde rozstrzygnięcie administracyjne w sprawie indywidualnej jest nośnikiem informacji publicznej. W tym względzie można zgodzić się ze stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę i podzielić przywołane w niej poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Niemniej zastrzeżenie to nie dotyczy okoliczności niniejszej sprawy. Wnioskiem bowiem objęto żądanie dotyczące postanowień w przedmiocie obciążania stron kosztami postępowania w sprawach przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Po pierwsze, decyzje w tym przedmiocie, podjęte na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. z 2012 r., poz. 83), których skutkiem jest wyzbycie się majątku Skarbu Państwa bądź majątku jednostki samorządu terytorialnego za określoną opłatą, stanowią informację publiczną (jako informacje o danych publicznych). Według sądu, również postanowienia obciążające strony tego postępowania kosztami postępowania administracyjnego, podejmowane na podstawie przepisów Działu IX (art. 261-267) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zawierając informacje o danych publicznych i będąc dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, są nośnikiem informacji publicznej. Stosownie do treści art. 264 k.p.a., jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Natomiast według art. 265 k.p.a., wszelkie nieuiszczone w terminie opłaty i koszty postępowania oraz inne należności wynikłe z tego postępowania podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych. Sąd pomija tutaj kwestię dopuszczalności wydania postanowienia o kosztach postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, niemniej Wójt mógłby łatwo zwolnić się od zarzutu bezczynności w niniejszej sprawie, gdyby poinformował, że takich postanowień nie posiada. W każdym razie kwestia ta, poza oceną, że żądanie dotyczy danych publicznych, zahacza jednoznacznie o przejrzystość działania administracji publicznej, a więc pozostaje w zgodzie z celem ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji jako błędne należało ocenić stanowisko organu, że żądanie objęte wnioskiem skarżącego z dnia 30 lipca 2014 r. nie stanowi informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby jej udostępniania, wymienione w art. 7. W niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 10 tej ustawy, bowiem przedmiotowe żądanie dotyczy informacji udostępnianej na wniosek. Co do zasady, zgodnie z art. 13 ust. 1, taka informacja udostępniana jest bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W niniejszej sprawie wójt gminy w ustawowym terminie nie udostępnił żądanej informacji publicznej, ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ pozostaje zatem w stanie bezczynności na gruncie tej ustawy. Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, zobowiązując Wójta do załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. Sąd na podstawie wymienionego przepisu orzekł, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Organ administracji nie pozostawił wniosku skarżącego bez jakiejkolwiek odpowiedzi, aczkolwiek stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 11 sierpnia 2014 r. było wadliwe. Z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji bezczynności organu mielibyśmy zaś do czynienia wówczas, gdyby organ w ogóle pozostawił wniosek bez odpowiedzi w jakiejkolwiek formie, bądź przewlekał ustosunkowywanie się do wniosku ponad terminy przewidziane ustawie o dostępie do informacji publicznej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od Wójta na rzecz skarżącego R. B. kwotę 100 zł, obejmującą uiszczony w sprawie wpis sądowy.