II SAB/Gd 163/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. W. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta do rozpatrzenia wniosku skarżącego K. W. o udzielenie informacji publicznej z dnia 4 grudnia 2013 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. orzeka, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Prezydentowi Miasta grzywnę w kwocie 2.000 zł (dwa tysiące złotych), 4. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego K. W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 4 grudnia 2013 roku K. W. zwrócił się do Prezydenta Miasta o udostępnienie następujących dokumentów i informacji stanowiących informacje publiczne: 1. kopii wszelkich dokumentów sporządzonych przez Zespól ds. analizy realizacji inwestycji "Budowa Parku Wodnego Centrum Rekreacji, Sportu i Rehabilitacji w S." (dalej "Zespół") w toku jego prac, w tym w szczególności: a. kopii protokołów z posiedzeń Zespołu, b. kopii dokumentów zawierających ustalenia Zespołu, c. kopii raportu z przeprowadzonych prac Zespołu (dokument mający powstać zgodnie z § 2c Zarządzenia nr [...] zmienionego Zarządzeniem nr [...]), d. kopii wyciągu z raportu przedstawionego Radzie Miejskiej w S.; 2. kopii wszelkiej korespondencji Miasta prowadzonej z instytucją zarządzającą w związku z realizacją umowy nr [...] z dnia 5 marca 2010 r. o dofinansowanie Projektu: "Budowa Parku Wodnego Centrum Rekreacji, Sportu i Rehabilitacji w S." w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa na lata 2007-2013, Osi Priorytetowej 3. Funkcje miejskie i metropolitalne, działania 3.2. Wzrost atrakcyjności przestrzeni miejskiej, Poddziałania 3.2.2. Inwestycje zwiększające potencjał rozwojowy miast, współfinasowany z europejskiego funduszu Rozwoju Regionalnego (dalej "Projekt"), za okres od dnia podpisania powyższej umowy do dnia 4 grudnia 2013 roku, w tym w szczególności: a. wniosków o dokonanie zmian dotyczących realizacji Projektu, b. odpowiedzi na wszelkie zapytania Instytucji Zarządzającej, c. wniosków o płatność, d. pism o okolicznościach mogących powodować zasadniczą modyfikację Projektu, e. pism dot. wstrzymania finansowania; 3. informacji publicznej dotyczącej postępowania sądowego tj. zawezwania do próby ugodowej, a w szczególności (i) sygnatury akt sprawy, (ii) wartości przedmiotu sporu, (iii) przedmiotu sporu, (iv) krótkiego opisu tła sporu pomiędzy Miastem a inżynierem kontraktu [...] w związku z wykonywaniem umowy z dnia 4 maja 2010 r. W dniu 22 kwietnia 2014 r. K. W. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na niezałatwienie sprawy rozpoznania ww. wniosku w terminie. Następnie, w dniu 19 września 2014 r. K. W. wniósł skargę na bezczynność Prezydenta Miasta, zarzucając mu naruszenie art. 1, art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782) – dalej jako "ustawa", poprzez nieudostępnienie do dnia złożenia skargi informacji objętej jego wnioskiem z dnia 4 grudnia 2013 r. oraz niepoinformowanie wnioskodawcy o przyczynie zwłoki. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji wraz ze stwierdzeniem, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że Prezydent Miasta nie ustosunkował się w jakikolwiek sposób do jego wniosku o udzielenie informacji publicznej. Podniósł, że budowa Parku Wodnego Centrum Rekreacji, Sportu i Rehabilitacji miała być realizowana przez jednostkę budżetową Miasta pod nazwą Ośrodek Sportu i Rekreacji w S., przy finansowaniu pochodzącym ze środków publicznych, w tym środków własnych Miasta oraz środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Obecnie budowa jest realizowana ze środków własnych Miasta S. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta poinformował, że postanowił uwzględnić skargę i udzielić skarżącemu informacji publicznej oraz że udzielenie informacji zostanie wykazane w terminie 7 dni. Z tego względu wniósł o umorzenie postępowania. W piśmie z dnia 28 października 2014 r. skarżący poinformował, że do dnia sporządzenia pisma organ nie udzielił mu żądanej informacji publicznej. Zarządzeniem z dnia 18 listopada 2014 r. Sąd zwrócił się do pełnomocnika organu o wyjaśnienie, jakie dokumenty i informacje zostały przekazane stronie skarżącej przez organ jako udzielenie informacji na jej wniosek z dnia 4 grudnia 2013 r., a także o nadesłanie kopii tych dokumentów i informacji wraz z kopią pisma przewodniego skierowanego do strony, jeżeli takie zostało sporządzone i wysłane. Na to zarządzenie (doręczone 24 listopada 2014 r.) pełnomocnik organu nie odpowiedział, natomiast skarżący - pismem z dnia 30 grudnia 2014 r. - ponownie poinformował, że organ nie udzielił mu żądanej informacji publicznej. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem skargi jest zarzucana Prezydentowi Miasta bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782) – dalej jako "ustawa". Przepis art. 21 ustawy stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (określnej w skrócie jako "p.p.s.a."). Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w zakresie skarg na bezczynność organów administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a tej ustawy według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w chwili orzekania. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie albo gdy wprawdzie organ prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej. Reguluje zarówno kwestie dotyczące udostępnienia informacji publicznej (art. 7 i art. 10 - 14), jak również odmowę udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1). Dopuszcza także stwierdzenie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Wówczas podmiot ten powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. teza nr 2 wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 roku, sygn. akt II SA 4059.02, Baza Orzeczeń LEX nr 77178; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 roku, sygn. akt II SA/Wa 162/07, Baza Orzeczeń LEX nr 322803). Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że podmiot - zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, takiej czynności nie dokonuje, lub też nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Innymi słowy, z bezczynnością zobowiązanego podmiotu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Skarga na nieudzielanie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być zatem skutecznie wniesiona jedynie w sytuacji, gdy żądane dane należą do kategorii informacji publicznej a podmiot, do którego skierowane zostało żądanie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania takiej informacji. Podkreślić należy, że dostęp do informacji publicznej stanowi prawo zagwarantowane już na poziomie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a katalog podmiotów zobowiązanych do realizacji tego prawa wymieniony został w jej art. 61. Podmiotami zobowiązanymi do udzielania informacji o swojej działalności są przede wszystkim organy władzy publicznej. Prezydent Miasta jako organ samorządu terytorialnego jest organem władzy publicznej, który - w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy - obowiązany jest do udostępniania informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej zostało określone w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy. Stosownie do treści tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Wyliczenie to ma jedynie przykładowy charakter - wskazuje kategorie, których charakter jako informacji publicznej nie budzi wątpliwości; nie stanowi ono zatem podstawy do zawężającej interpretacji pojęcia informacji publicznej. Sąd - rozważając zasadność kwalifikacji żądanej przez skarżącego informacji, jako informacji publicznej, miał na względzie, że organ nie zakwestionował stanowiska skarżącego, zgodnie z którym dokumenty i informacje dotyczące realizacji inwestycji pn. "Budowa Parku Wodnego Centrum Rekreacji, Sportu i Rehabilitacji w S." stanowią informację publiczną. Również w ocenie Sądu taka kwalifikacja żądanej informacji jest prawidłowa. Zawarte we wniosku skarżącego z dnia 4 grudnia 2013 roku żądanie dotyczy bowiem dokumentów i informacji związanych z realizacją inwestycji, której inwestorem jest Miasto oraz której realizacja jest finansowana m.in. ze środków własnych Miasta (okoliczności wskazywane przez skarżącego, a niekwestionowane przez organ). Z art. 1 ust. 1 ustawy wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Zgodnie zaś z przepisem art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy, udostępnieniu podlega m.in. informacja publiczna o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego. Żądana przez skarżącego informacja (w tym dokumenty), jak wynika z treści wniosku, dotyczy prac Zespołu ds. analizy realizacji ww. inwestycji, który to Zespół został powołany zarządzeniem Prezydenta Miasta. Działalność Zespołu dotyczy zatem inwestycji o charakterze publicznym i ma swą podstawę w akcie podjętym przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Informacje dotyczące realizacji inwestycji o charakterze publicznym (w realizację której zaangażowane są środki publiczne) stanowią informację publiczną. Są to bowiem informacje ukazujące, w jaki sposób i w jakim zakresie organ dysponuje i zarządza majątkiem gminy i w tym zakresie są sprawą publiczną, będącą istotą definicji informacji publicznej zawartej w art. 1 ust. 1 ustawy. Do takich informacji należy zaliczyć zarówno informacje o przebiegu prac ww. Zespołu, jak i wytworzone w ich toku dokumenty, a także inne dokumenty wytworzone przez Miasto przy realizacji inwestycji (także związane z korespondencją z Instytucją Zarządzającą w związku z realizacją umowy o dofinansowanie projektu tejże inwestycji), a także informacje związane z opisanym we wniosku postępowaniem sądowym dotyczącym sporu pomiędzy Miastem a inżynierem kontraktu. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Z akt sprawy nie wynika, aby organ zamieścił w Biuletynie Informacji Publicznej żądane przez skarżącego informacje. Przepis art. 13 ust. 1 ustawy stanowi zaś, że udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji, np. z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże, jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie organ nie odpowiedział w żaden sposób na wniosek skarżącego. Nie udzielił także odpowiedzi na pisma z 15 maja 2014 roku oraz 17 czerwca 2014 roku skierowane do organu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w związku z wniesieniem przez skarżącego zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. W końcu, nie udzielił Sądowi odpowiedzi na zarządzenie z dnia 18 listopada 2014 roku, w którym Sąd zwrócił się do pełnomocnika organu o wyjaśnienie, jakie dokumenty i informacje zostały przekazane stronie skarżącej przez organ jako udzielenie informacji na jej wniosek z dnia 4 grudnia 2013 roku, a także o nadesłanie kopii tych dokumentów i informacji wraz z kopią pisma przewodniego skierowanego do strony, jeżeli takie zostało sporządzone i wysłane. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 4 grudnia 2013 roku o udostępnienie informacji publicznej i z tej przyczyny - na podstawie art. 149 § 1 zd. 1 w związku z art. 286 § 2 p.p.s.a., uwzględniając skargę, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Zgodnie z art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. Sąd, w punkcie drugim sentencji wyroku, stwierdził, że bezczynność Prezydenta Miasta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ bezczynność organu trwa już ponad rok. Ponadto Sąd ocenił jako podważające zaufanie do organów władzy publicznej działania organu, który w odpowiedzi na skargę złożył oświadczenie o uwzględnieniu skargi, lecz żądanej informacji nadal nie udzielił (co wynika z pism skarżącego z 28 października 2014 r. oraz 29 grudnia 2014 r.), pomimo deklaracji realizacji żądania w terminie 7 dni. Z negatywną oceną winien się również spotkać brak reakcji organu na zapytania kierowane do niego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Z całokształtu zachowania organu w przedmiotowej sprawie wynika, że nie czynił on i nie zamierzał czynić starań w celu udzielenia żądanej informacji publicznej, wręcz przeciwnie, jego działania utrudniały realizację uprawnienia strony skarżącej do bezzwłocznego uzyskania informacji publicznej lub innego przewidzianego ustawą sposobu załatwienia wniosku. Powyższe ustalenia Sądu skutkowały również wymierzeniem organowi, w punkcie trzecim sentencji wyroku, na wniosek strony skarżącej, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywny w kwocie 2000 zł. Sąd uznał, że grzywna w tym wymiarze spełni funkcję zarówno represyjną, jak i prewencyjną. Wysokość grzywny Sąd ustalił mając na uwadze treść art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 18 lutego 2014 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2013 r. i w drugim półroczu 2013 r. (M. P. z 2014 roku, poz. 158). Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W 2013 roku - jak wynika z powyżej opisanego obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 18 lutego 2014 r., przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe, wyniosło 3191,93 zł. Za rok 2014 jeszcze takiego obwieszczenia brak. Maksymalna wysokość grzywny wynosi zatem 31.919,30 zł. Wymierzając grzywnę Sąd wziął również pod uwagę, że do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie organ w żaden sposób nie rozstrzygnął w przedmiocie wniosku strony skarżącej w sposób przewidziany w ustawie, a jego działania skutkują nieuzasadnionym utrudnieniem realizacji prawa strony skarżącej do informacji publicznej. Wysokość grzywny Sąd ustalił na 2000 zł, a więc w dolnych jej granicach, mając na uwadze, że żądania oparte na ustawie o dostępie do informacji publicznej budzą niejednokrotnie wątpliwości podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia zarówno co do kwalifikacji informacji jako informacji publicznej, jak i trybu załatwienia tego rodzaju żądań. O kosztach postępowania, w postaci wpisu od skargi, Sąd orzekł w punkcie czwartym sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.