II SAB/Gd 164/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Janina Guść (spr.) sędzia WSA Dorota Jadwiszczok sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2015 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. Ł. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę w zakresie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej żądanej w punkcie 3 wniosku z dnia 15 września 2013 r., dotyczącej obowiązywania krajowych i lokalnych aktów prawnych regulujących kwestie wskazane w punkcie 1 i 2 tego wniosku, 2. umarza postępowanie w pozostałym zakresie, 3. stwierdza, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 4. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny, 5. odstępuje od zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W dniu 15 września 2013 r. E. Ł. skierowała do Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w formie elektronicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) wniosek o pisemne udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1. ile krzyży i symboli innych religii niż chrześcijańska wisi na terenie pomieszczeń publicznych będących w trwałym zarządzenie Państwa jednostki organizacyjnej, lub którymi jednostka ta dysponuje na jakiejkolwiek innej podstawie prawnej, 2. czy, a jeżeli tak, to w jaki sposób zapewnione jest na terenie tych pomieszczeń publicznych, że a) krzyże tam wiszące nie będą zdejmowane pomimo żądań osób należących do mniejszości wyznaniowych, ateistycznych, dewiackich, nihilistycznych, anarchistycznych, komunistycznych, satanistycznych, faszystowskich czy nazistowskich; b) krzyże mają prawo być tam zawieszane pomimo protestów osób należących do mniejszości wyznaniowych, ateistycznych, dewiackich, nihilistycznych, anarchistycznych, komunistycznych, satanistycznych, faszystowskich czy nazistowskich; c) obok krzyży mogą być zgodnie z zasadą wzajemnego poszanowania i tolerancji wieszane symbole innych religii, których kult nie sprzeciwia się podstawowym zasadom porządku prawnego Rzeczpospolitej Polskiej, a w szczególności w których reguły wierzeń nie mają związku z szerzeniem zła, nienawiści, destrukcji, przestępczości; d) krzyż wiszący na ścianie, a także inne ewentualne znajdujące się obok niego symbole religijne nie mogą być tak umieszczone w stosunku do godła lub flagi Rzeczpospolitej Polskiej, że mogłoby to wywołać poczucie prymatu prawa religijnego stanowionego nad prawem państwowym stanowionym, w szczególności godło nie jest umieszczone poniżej symboli religijnych, ani nie jest mniejszych rozmiarów od symboli religijnych; e) krzyż wiszący na ścianie, a także inne ewentualnie znajdujące się obok niego symbole religijne nie mogą być tak umieszczone w stosunku do siebie, że mogłyby wywoływać poczucie dominacji któregoś z nich w stosunku do pozostałych; f) krzyż wiszący na ścianie, a także inne ewentualnie znajdujące się obok niego symbole religijne nie mogą być umieszczone na tyle blisko godła Rzeczpospolitej Polskiej, że mogłoby to wywoływać poczucie zatracenia rozdziału państwa od Kościoła lub od innych związków wyznaniowych; g) krzyż lub inne symbole religijne umieszczone na ścianach powinny być otaczane nie mniejszą czcią niż godło i flaga państwowe, w szczególności krzyż nie może wisieć obrócony o 180 stopni z postacią Chrystusa głową skierowaną ku dołowi, jak również pod pozorem ekspresji artystycznej nie może być na krzyżu umieszczona postać nagiej kobiety lub zwierzęcia; 2. czy w odniesieniu do wyżej wymienionych pomieszczeń obowiązują jakiejkolwiek akty prawne (krajowe, lokalne lub wewnętrzne), których przedmiot regulacji dotyczy wyżej przedstawionych kwestii, a jeżeli nie to czy trwają u Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego prace legislacyjne mające na celu zmianę prawa w kierunku wdrożenia tego typu lub podobnych regulacji mających na celu prawne uregulowanie zawieszania symboli religijnych zgodnie z konstytucyjnymi zasadami poszanowania religii, ich równouprawnienia oraz rozdziału państwa od kościołów i związków wyznaniowych, a jeśli tak, to czego one konkretnie dotyczą, które osoby są odpowiedzialne za prace nad projektami, jaki jest zakres przedmiotowy tych projektów, jakie są założenia i ustalenia do tych projektów, jaki jest ich tekst, jaki jest ewentualny czas niezbędny do zakończenia prac nad nimi. Pismem z dnia 27 sierpnia 2015 r. E. Ł wniosła skargę na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, wnosząc o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny, jeżeli nie przekaże tej skargi Sądowi w terminie 15 dni od jej otrzymania. Nadto wniosła ona o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny wniósł o stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny oraz umorzenie postępowania w pozostałym zakresie, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny wskazał, że udostępnił żądaną wnioskiem informację w piśmie z dnia 16 września 2013 r., przesłanym drogą elektroniczną. W piśmie tym udzielono odpowiedzi na zasadnicze pytanie dotyczące obecności symboli religijnych, uznano bowiem, że pozostałe pytania mają charakter pomocniczy, a odpowiedź na nie jest oczekiwana jedynie w przypadku twierdzącej odpowiedzi na pytanie główne. Nadto w dniu 14 września 2015 r. przesłano skarżącej pisemną odpowiedź rozszerzoną o szczegółowe ustosunkowanie się do wszystkich zagadnień wskazanych we wniosku. Organ wskazał, że przekroczenie terminu załatwienia sprawy miało charakter nieumyślny, nie miało zatem cech lekceważącego taktowania obowiązków ustawowych, a po wniesieniu skargi organ niezwłocznie udzielił skarżącej żądanej informacji. Pismem z 22 września 2015 r. skarżąca podtrzymała wniesioną skargę w zakresie żądania ustalenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszaniem prawa i wniosła o wymierzenie organowi grzywny z tego tytułu. Skarżąca wskazała, że wiadomość z 16 września 2013 r. stanowiła jedynie częściową odpowiedź na wniosek, w formie niezgodnej z wnioskiem, bowiem żądała ona udostępnienia informacji publicznej w formie pisemnej a nie w trybie elektronicznym oraz zaprzeczyła, by wiadomość ta w ogóle do niej dotarła. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a, tj. takich, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczające, na które służy zażalenie, inne, niż wyżej wymienione akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność organu polegająca na nierozpoznaniu wniosku E. Ł. z dnia 15 września 2013 r., wniesionego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Skarga spełniała formalne wymogi jej dopuszczalności, albowiem w sprawach skarg na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie występuje wymóg wyczerpania środków zaskarżenia określony w art. 52 § 1 p.p.s.a. Skarga na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej i może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, teza 1, Lex nr 236545). Niewątpliwie Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny, jako organ administracji publicznej, jest zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Informacja żądana w punkcie 1 i 2 wniosku, w ocenie Sądu, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy. Zgodnie z normą art. 3 ust. 2 ustawy prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. W doktrynie wskazuje się, że aktualna wiedza o sprawach publicznych wiąże się z szeroko ujętymi sprawami bieżącymi, włącznie ze sprawami niezakończonymi, będącymi dopiero w przygotowaniu, jakie obywatel może uzyskać od władzy. Wiedza o sprawach publicznych obejmuje swym zakresem także informacje na temat działań organu podejmowanych w przedmiocie umieszczania symboli religijnych na terenie pomieszczeń publicznych pozostających w zarządzie organu. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w postanowieniu z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. II SAB/Rz 45/13, art. 6 ust. 1 ustawy "należy interpretować przez pryzmat tych regulacji Konstytucji RP, które nakładają na władze publiczne obowiązek zachowania bezstronności m.in. w sprawach przekonań religijnych i światopoglądowych. O tym obowiązku stanowi art. 25 ust. 2 ustawy zasadniczej. (...) Zagadnienie umieszczania symbolu krzyża w miejscach publicznych wiąże się bezpośrednio z realizowaniem przez władze samorządu terytorialnego gwarancji państwa świeckiego. Sposób zachowania się władz samorządowych może wpływać na postrzeganie przez społeczeństwo neutralności państwa wobec symboli religijnych (por. wyrok Wielkiej Izby ETPC w sprawie Lautsi przeciwko Włochom skarga nr 30814/06, z dnia 18 marca 2011 r.). Obywatel ma prawo do wiedzy o tym, w jaki sposób organy samorządu terytorialnego traktują sprawy religijne i światopoglądowe i czy we właściwy sposób szanują symbolikę nie tylko religijną ale także o wymiarze ogólnospołecznym (kulturowym, historycznym)." (wyrok dostępny na stronie internetowej cbois.nsa.gov.pl) Żądanie informacji, w jaki sposób organ zapewnia określone przez skarżącą umiejscowienie symboli religijnych na terenie pomieszczeń publicznych będących w ich trwałym zarządzie dotyczy już podjętych jak i podejmowanych aktualnie działań organu w tym zakresie. Biorąc pod uwagę powyższą argumentację, Sąd uznał, co do zasady, za uzasadnione także żądanie udostępnienia informacji publicznej zawarte w punkcie 3 wniosku, w zakresie dotyczącym prowadzonych przez organ prac związanych z opracowaniem wewnętrznych regulacji dotyczących zasad umieszczania symboli religijnych bądź obowiązywania takich aktów. Skarżącą nie mogła natomiast kierować pod adresem Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego żądania udostępnienia informacji publicznej dotyczącej obowiązywania krajowych i lokalnych aktów prawnych regulujących kwestie wskazane w punkcie 1 i 2 wniosku, bowiem obowiązujące powszechnie i ogłaszane przepisy prawa nie stanowią informacji publicznej, a złożony wniosek w istocie dotyczył udzielenia informacji o charakterze wyjaśnień i wskazówek co do prawa obowiązującego w zakresie interesującej skarżącą materii. W tym też zakresie skarga została na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalona. Udostępnienie skarżącej wyczerpującej informacji przez organ w piśmie z dnia 14 września 2015 r. spowodowało brak podstaw do zastosowania art. 149 p.p.s.a. i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności w określonym terminie. Czyniło to postępowanie w tym zakresie bezprzedmiotowym, co uzasadniało jego umorzenie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd wziął pod uwagę, że pismo skarżącej z dnia 22 września 2015 r. stanowiło w istocie ograniczenie żądania skargi poprzez cofnięcie żądania udostępnienia informacji publicznej. Cofnięcie skargi było w świetle art. 60 p.p.s.a. dopuszczalne, z okoliczności sprawy nie wynika bowiem, by cofnięcie skargi zmierzało do obejścia prawa bądź spowodowało utrzymanie w mocy decyzji dotkniętej nieważnością. Okoliczności te uzasadniały umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1pkt 1 p.p.s.a. w tym w zakresie. Udostępnienie informacji publicznej, nie zwalniało Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie żądania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie złożonego wniosku o wymierzenie grzywny. Rozważając okoliczności sprawy Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Organ niewątpliwie przekroczył termin 14-dniowy przewidziany w art. 13 ust. 1 ustawy, który upływał w dniu 29 września 2013 r., skuteczne udostępnienie informacji w pełnym zakresie, w sposób zgodny z wnioskiem nastąpiło bowiem po dwóch latach od dnia złożenia wniosku. Niemniej jednak wskazać należy, że organ bezpośrednio po otrzymaniu wniosku, już następnego dnia podjął czynności w celu udzielenia odpowiedzi na zasadnicze pytanie wniosku, wskazując w informacji przesłanej drogą elektroniczną, że w lokalach zajmowanych przez Inspektorat nie ma symboli religijnych religii chrześcijańskiej ani żadnych innych religii. Organ zaniechał odpowiedzi na pozostałe pytania uznając, że w związku z brakiem jakichkolwiek symboli religijnych, rozważanie pozostałych kwestii jest zbędne. W istocie organ nie wyjaśnił wnioskodawczyni, że na terenie pomieszczeń publicznych jakimi dysponuje w związku z brakiem symboli religijnych nie podejmował żadnych działań związanych z symbolami religijnymi ani nie prowadzi prac związanych z wprowadzeniem regulacji w tym zakresie. Skarżąca zaprzeczyła, by wiadomość ta do niej dotarła, a organ, który na okoliczność wysłania informacji przełożył wydruk widomości mailowej, nie posiada żadnego dowodu otrzymania przez skarżącą wiadomości. W tej sytuacji uznać należało, że zaniechanie organu nie było nacechowane złą wolą i nie wiązało się z lekceważeniem wniosku, lecz wynikało z błędnego przekonania, że po pierwsze wysłana wiadomość dotarła do adresatki, a po drugie, że mimo innej formy oraz ograniczonego zakresu informacji skarżąca jest usatysfakcjonowana udzieloną odpowiedzią. Skarżąca nie ponaglała bowiem organu o udostępnienie informacji. Przez okres dwóch lat nie podjęła ona w tym zakresie żadnych czynności, co pozwalało organowi przypuszczać, że wniosek został załatwiony. Tak długi okres braku reakcji skarżącej na bezczynność organu, uzasadnia nadto wątpliwości, czy po złożeniu wniosku była ona w istocie zainteresowana uzyskaniem żądanej informacji. Organ udzielił skarżącej wyczerpującej informacji po wypłynięciu skargi w przewidzianym ustawie 14-dniowym terminie. Zdaniem Sądu, mimo dwuletniego okresu opóźnienia w udostępnieniu informacji, z uwagi na przyczyny tego opóźnienia zaniedbania organu nie można oceniać jako rażącego naruszenia prawa. Te same okoliczności stały się podstawą oddalenia wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Sąd wziął w tym zakresie pod uwagę, że zastosowanie grzywny z uwagi na jej funkcję represyjną nie jest słuszne, bowiem zachowanie organu nie było naganne. Nadto, wobec udostępnienia skarżącej żądanej informacji nie zachodzą podstawy do dyscyplinowania organu w tym zakresie, a zatem w sprawie brak jest przesłanek do stosowania grzywny z uwagi na jej funkcję dyscyplinującą. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek przemawiający za odstąpieniem od zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania na podstawie art. 206 p.p.s.a. Z okoliczności sprawy wynika, że wystąpienie ze skargą, które niewątpliwe stanowiło ustawowe uprawnienie skarżącej, nie było niezbędne do otrzymania informacji publicznej. Poniesienie kosztów z tym związanych nie było zatem, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie konieczne. Przed wniesieniem skargi, po upływie dwóch lat od daty złożenia wniosku, skarżąca mogła podjąć czynności w celu wyjaśnienia zaniechania przez organ rozpoznania wniosku, czego nie uczyniła. Uwzględniając zachowanie organu po wniesieniu skargi, z dużym prawdopodobieństwem przyjąć można, że po wyjaśnieniu sprawy żądana informacja zostałaby skarżącej udzielona, a wnoszenie skargi i poniesienie kosztów postępowania z tym związanych nie byłoby konieczne. Nadto wskazać należy, że organ udzielił skarżącej odpowiedzi na wniosek przed uiszczeniem wpisu sądowego, skarżąca mogła zatem cofnąć skargę w tym momencie lub w toku późniejszego postępowania i uzyskać zwrot uiszczonego wpisu sądowego, a podtrzymane przez skarżącą żądania skargi ustalenia, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenia grzywny, nie zostały przez Sąd uwzględnione.