II SAB/Gd 194/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. P. na bezczynność Wójta Gminy Ch. w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy Ch. do rozpoznania w terminie 14 dni od daty otrzymania wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności wniosku P.P. z dnia 30 lipca 2013 r. o udzielenie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy Ch. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy Ch. na rzecz skarżącego P. P. kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 29 lipca 2013r. P. P. wniósł o udzielenie przez Wójta Gminy informacji publicznej dotyczącej wydanych decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej: na jaką kwotę w poszczególnych decyzjach o ustaleniu opłaty adiacenckiej ustalono wartość nieruchomości przed podziałem, w tym ze wskazaniem, jakie było oznaczenie geodezyjne poszczególnych nieruchomości przed podziałem, na jaką kwotę w poszczególnych decyzjach o ustaleniu opłaty adiacenckiej ustalono wartość nieruchomości po podziale, ze wskazaniem na ile działek została podzielona dana nieruchomość P. P. wniósł o udzielenie informacji dla lat 2012 i 2011. Wobec nieudzielania żądanej informacji w skardze z dnia 3 września 2013r. P. P. wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia wnioskowanej informacji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że Wójt Gminy nie udzielił mu informacji publicznej w wyżej opisanym zakresie. Informacja publiczna, jak wskazano, może być udostępniona w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem a złożenie wniosku o jej udzielenie może nastąpić w dowolnej formie, a więc również w formie zwykłego e-maila. Powołując się na powyższe skarżący podniósł, że brak udzielenia informacji oznacza, że organ pozostaje w bezczynności co do udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy przytoczył treść żądanych przez skarżącego informacji zawartych w decyzjach o ustaleniu opłaty adiacenckiej, wskazując, że dotyczyły one oznaczenia geodezyjnego nieruchomości przed podziałem, wartości nieruchomości przed podziałem, wartości nieruchomości po podziale i ilości działek powstałych w wyniku podziału. Organ wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego. Organ podał że ww. piśmie nie wskazano, których nieruchomości dotyczy pismo, a decyzje o ustaleniu opłaty adiacenckiej wydawane są osobom prywatnym (dane dotyczące osób prywatnych i ich majątku nie są danymi publicznymi i nie mogą być udostępnione osobom trzecim) i z tych przyczyn odmówiono udostępnienia żądanych informacji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem skargi jest zarzucana Wójtowi Gminy bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "ustawą". Art. 21 ustawy stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.). Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w zakresie skarg na bezczynność organów administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a tej ustawy według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w chwili orzekania. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej. Reguluje zarówno kwestie dotyczące udostępnienia informacji publicznej (art. 7 i art. 10 - 14), jak również odmowę udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1). Dopuszcza także stwierdzenie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Wówczas podmiot ten powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. teza nr 2 wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 roku, sygn. akt II SA 4059/02, Baza Orzeczeń Lex nr 77178; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 roku, sygn. akt II SA/Wa 162/07, Baza Orzeczeń Lex nr 322803). Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, lub też nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skarga na nieudzielanie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być zatem skutecznie wniesiona jedynie w sytuacji, gdy żądane dane należą do kategorii informacji publicznej. Rozpoznając przedmiotową sprawę, w pierwszej kolejności należało zatem ocenić czy żądana informacja jest informacją publiczną. Jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 roku, sygn. akt IV SA/Po 652/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Informację publiczną stanowi treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej- związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informacją publiczną jest również informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Akta sprawy administracyjnej - jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych stanowią również informację ubliczną i zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 podlegają udostępnieniu. Kwestia ich udostępnienia czy zakazu udostępnienia będzie uzależniona od faktu, czy ich udostępnienie podlega wyłączeniom wynikającym z ochrony prywatności, tajemnicy przedsiębiorcy Podobnie decyzje administracyjne i inne rozstrzygnięcia zawarte w aktach administracyjnych stanowią informacje publiczne, które podlegają udostępnieniu w całości lub w części jedynie do granic kolizji z przepisami zawierającymi wyłączenie dostępności, albo nie podlegają udostępnieniu właśnie z tych powodów, przy czym wyraźne wskazówki ograniczające można znaleźć w treści art. 5 ust. 1, 1a i 2 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2006 roku, sygn. akt IIOSK 812/05; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 kwietnia 2004 roku, sygn. akt II SA/Łd 12/04; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 listopada 2004 roku, sygn. akt IV SA/GI 664/04; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 stycznia 2012 roku, sygn. akt II SAB/OI 67/11, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja administracyjna (gdy doszło do jej wydania) posiada zatem walor informacji publicznej -dotyczy bowiem sfery faktów, została wytworzona przez organ, dotyczy sfery jego działalności, zawiera informację o sposobie załatwienia sprawy. Decyzja ta stanowi więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, informację o sprawach publicznych, a będąc informacją o sposobie załatwiania (rozstrzygania) spraw, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie, co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2011 roku, sygn. akt II SAB/Wa 122/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że wnioskowane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną. Znajdują się w aktach administracyjnych i stanowią podstawę rozstrzygnięć organu administracji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy. Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy do udostępnienia informacji, mającej charakter informacji publicznej, w której posiadaniu się znajduje (art. 4 ust. 3 ustawy). Skoro więc w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną oraz podmiotem zobowiązanym do jej udostępniania, to powinien mieć tu zastosowanie tryb przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Z przepisów omawianej ustawy wynika, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 ustawy), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 ustawy). Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym wart. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Ponadto na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 ustawy. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Organ może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli odmawia udzielenia informacji publicznej, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy). Reasumując co do zasady żądane przez skarżącego informacje dotyczące wydanych decyzji administracyjnych w przedmiocie opłat adiacenckich mają charakter informacji publicznej, dostęp do której może być ograniczony w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Natomiast ograniczenie dostępu do informacji publicznej wprowadza art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, z którego wynika, że informację przetworzoną można uzyskać tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji publicznej prostej dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej, nawet o prostym charakterze może wiązać się z potrzebą przeprowadzania odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią informację prostą, informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego. W sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających np. do sięgnięcia do dokumentacji źródłowej , wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia. Wówczas żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej , to jest takiej, która co do zasady wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie środków osobowych i finansowych. W niniejszej sprawie żądanie udzielenia informacji publicznej zgłoszonej przez skarżącego w jego e-mailu z dnia 29 lipca 2013r. było żądaniem udostępnienia informacji przetworzonej, tj. takiej która ze względu na zakres i czasookres wnioskowanych danych wymagała sięgnięcia do dokumentów źródłowych, sporządzenia stosownych zestawień, mających na celu zgromadzenie wnioskowanych danych z danego roku kalendarzowego. Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na dzień złożenia wniosku nie dysponował bowiem gotową informacją dotyczącą wartości poszczególnych nieruchomości dla których ustalono opłaty adiacenckie, przed i po podziale, tym bardziej że żądana informacja nie dotyczyła kwoty opłaty adiacenckiej ustalonej decyzjami administracyjnymi, lecz wartości nieruchomości będącej podstawą ustalenia tej opłaty, jak również oznaczeń nieruchomości oraz liczby działek powstałych po podziale. W konsekwencji stwierdzić należy, że żądana informacja ma niewątpliwie charakter informacji przetworzonej. W myśl art. art. 3 ust. 1 ustawy uzyskanie tego typu informacji możliwe jest w zakresie w jakim jest to szczególnie uzasadnione ze względu na interes publiczny. Powinność wykazania interesu publicznego jako podstawy żądania informacji przetworzonej spoczywa co do zasady, na autorze wniosku o udzielenie takiej informacji. Wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji przetworzonej, a zatem w momencie formułowania i kierowania wniosku nie musi wskazywać powodów dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej mogą odmówić jej udostępnienia wtedy gdy wnioskodawca nie wykaże istnienia interesu publicznego Dysponent informacji przetworzonej winien powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia żądanej informacji przetworzonej i wskazać, że jej udostępnienie może nastąpić niezwłocznie po wykazaniu powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. W przypadku, gdy wnioskodawca w ogóle nie ustosunkuje się do wezwania, wówczas zajdzie podstawa do wydania decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji. Z kolei gdy wnioskodawca nie wykaże istnienia interesu publicznego, wtedy organ powinien wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji - art. 16 ust. 1 ustawy (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 lutego 2006r., sygn. akt II SA/Wa 1721/05, Baza orzeczeń lex nr 178287). W tym stanie rzeczy należało uznać, że organ pozostawał w zwłoce, gdyż nie rozpoznał wniosku skarżącego w trybie przewidzianym ustawą o dostępie do informacji publicznej, tj. nie poinformował skarżącego o charakterze informacji ( o tym, że ma charakter przetworzony) i nie wezwał go do wykazania, że istnieją szczególne powody, dla których spełnienie żądania opisanego we wniosku, byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego, a następnie nie wydał stosownej decyzji w przedmiocie informacji publicznej, przy uwzględnieniu wyżej opisanych zasad jej udzielania. Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Sąd, w oparciu o art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w punkcie drugim sentencji wyroku stwierdził, że w prowadzonym przez organ postępowaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Przede wszystkim rozpatrzenie wniosku przez organ nie nastąpiło z rażącą zwłoką, zaś nieudostępnienie informacji w pełnym zakresie określonym we wniosku wynikało z zajętego przez organ stanowiska, że udzielona informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Istotną okolicznością jest przy tym fakt, że regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, co w konsekwencji wyklucza w niniejszej sprawie przyjęcie stanowiska o rażącym naruszeniu prawa przez organ, który - dokonując błędnej wykładni przepisów ustawy - nie udziela informacji objętej wnioskiem. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając – w punkcie trzecim sentencji wyroku - na rzecz skarżącego kwotę 340 zł obejmującą uiszczony wpis od skargi w kwocie 100zł i koszty zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł.