II SAB/Gd 194/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. J. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wykonania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego postanawia 1. skargę odrzucić; 2. zwrócić skarżącej J. J. ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. J. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu skargi wskazała, że Urząd Miasta nie wykonał swojej decyzji z dnia 7 września 1988 roku i zgodnie z właściwością przekazał sprawę w 1989 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który był bezczynny do chwili złożenia skargi do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w 2013 roku. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że przy piśmie z dnia 7 lutego 2013 r przesłał wszystkie posiadane akta sprawy związane z postępowaniem dotyczącym decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego z dnia 7 września 1988 r., nr [...] do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w celu zajęcia stanowiska, czy nie zachodzą przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego ww. decyzji. W wyniku postępowania nieważnościowego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzją z dnia 28 października 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 sierpnia 2015 r., nr [...] stwierdzającą nieważność ww. decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego z dnia 7 września 1988 r., w której nakazano M. O. przywrócenie budynkowi gospodarczo - mieszkalnemu przy ul. O. w R. pierwotnej jego funkcji, zgodnej z projektem zatwierdzonym decyzją z dnia 25 listopada 1981 r., nr [...] poprzez likwidację mieszkania na piętrze. Organ dodał, że dalsze postępowanie w przedmiocie zabudowy na działce nr [...] obręb [...] przy ul. O. w R. podejmie po zakończeniu powyżej opisanego postępowania nieważnościowego oraz po odesłaniu akt sprawy. Wezwana do wykazania czy przed wniesieniem skargi skarżąca zwracała się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z zażaleniem na niezałatwienie sprawy przez organ I instancji, J. J. w piśmie z dnia 2 stycznia 2016 roku wyjaśniła, że w dniu 18 sierpnia 2013 roku złożyła skargę na przewlekłość postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, która w istocie była skargą do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ponieważ została skierowana do organu właściwego do rozpoznania sprawy i przez niego rozpoznawana. Do pisma skarżąca załączyła pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 września 2013 roku, nr [...], z którego wynika, że pismo J. J. z dnia 18 sierpnia 2013 r. stanowiło skargę na brak działań Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie niewyegzekwowania decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego z dnia 7 września 1988 r., nr [...]. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z art. 3 § 2 p.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotycząc uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga dotyczy przewlekłości postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie wykonania ostatecznej decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego z dnia 7 września 1988 r., nr [...], nakazującej M. O. przywrócenie budynkowi położonemu w R. jego pierwotnej funkcji. Dotyczy zatem przewlekłości postępowania egzekucyjnego organu pierwszej instancji w sprawie egzekucji obowiązku niepieniężnego wynikającego z decyzji administracyjnej. Należy przy tym dodać, że decyzja Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego z dnia 7 września 1988 r., nr [...], została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.). W dacie jej wydania Kierownik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego działał jako organ nadzoru budowlanego. Obecnie – zgodnie z art. 90 pkt 9 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. z 1998 r., nr 106, poz. 668 ze zm.), zadania nadzoru budowlanego wykonuje – jako organ I instancji - powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. On zatem jest wierzycielem i organem egzekucyjnym w tej sprawie. Z art. 5 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.; dalej jako "p.e.a."; wszystkie przepisy p.e.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi w niniejszej sprawie) wynika bowiem, że uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 tej ustawy, w tym obowiązków o charakterze niepieniężnym pozostających we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazanych do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego (art. 2 § 1 pkt 10 p.e.a.) jest co do zasady - w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - właściwy do orzekania organ I instancji. Natomiast art. 20 § 1 pkt 4 p.e.a. stanowi, że organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest kierownik powiatowej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień. W postępowaniu egzekucyjnym właściwe organy wydają rozstrzygnięcia w formie postanowienia. Należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 54 § 1 p.e.a., zobowiązanemu przysługuje skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Na przewlekłość postępowania egzekucyjnego skarga przysługuje również wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, a także podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu w wykonaniu obowiązku (art. 54 § 2 p.e.a.). Z art. 54 § 3 p.e.a. wynika, że skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego wnosi się za pośrednictwem organu egzekucyjnego. W sprawie tej skargi postanowienie wydaje organ nadzoru. Na postanowienie o oddaleniu skargi przysługuje zażalenie (art. 54 § 5 p.e.a.). Stosownie zaś do treści art. 6 § 1 p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie (§ 1a). Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje zatem inny, odrębny od uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego i w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tryb zaskarżania zarówno przewlekłości postępowania organu egzekucyjnego, jak i bezczynności wierzyciela egzekucyjnego, polegającej na niepodejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Z ww. przepisów wynika również, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a sąd administracyjny będzie właściwy w sprawach skarg na postanowienia wydane w przedmiocie oddalenia skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego oraz w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność organu egzekucyjnego - opisane odpowiednio w art. 54 § 5 i art. 6 § 1a p.e.a. Należy przy tym wskazać, iż tryb skargi na bezczynność organów oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przewidziany w cytowanym wyżej art. 3 § 2 p.p.s.a. stosowany jest tylko wówczas, gdy nie ma innego sposobu kwestionowania bezczynności organów administracji czy też przewlekłości ich postępowania, a zatem jest on wyłączony w sprawach uregulowanych w art. 54 i art. 6 p.e.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2003 r., sygn. akt SAB/Ka 138/02, ONSA z 2004 r., nr 2, poz. 81). Należy też dodać, że podjęcie przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, postanowienia ani wydania pisemnej interpretacji prawa podatkowego (art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a p.p.s.a.). Nie stanowi również innego aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela, że aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest indywidualny akt lub czynność o charakterze władczym, rozstrzygające o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki. Czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych nie sposób zakwalifikować jako ustalające, stwierdzające, czy potwierdzające uprawnienia bądź obowiązki skarżącego wynikające z przepisów prawa (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1155/97, ONSA 1999, nr 2, poz. 51; postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wa 93/11, LEX nr 897629 i z dnia 26 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wa 85/11, LEX nr 897627; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/Wr 53/11, LEX nr 1159272). Podjęcie powyższych czynności nie stanowi również innych niż określone w pkt 1 -3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej lub postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Reasumując, skarżąca, która nie jest wierzycielem, a która domaga się od organu I instancji wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej, może domagać się podjęcia stosownych czynności egzekucyjnych, jednak może to czynić jedynie na drodze postępowania egzekucyjnego, kierując skargę do właściwego organu zgodnie z treścią art. 54 lub art. 6 p.e.a. Na postanowienie tego organu oddalające skargę przysługuje zażalenie. Dopiero zaś ostateczne postanowienie wydane w wyniku rozpatrzenia tego zażalenia podlegać może kontroli sądu administracyjnego. Skoro zatem zarówno przewlekłość postępowania organu egzekucyjnego, jak i bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności egzekucyjnych, w razie uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku, powinna być objęta skargą określoną odpowiednio w art. 54 § 2 oraz art. 6 § 1a p.e.a., Sąd uznał skargę za niedopuszczalną, albowiem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skargę odrzucił. O zwrocie wpisu sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.