II SAB/Gd 2/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi B. J. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpatrzenia wniosku skarżącej B. J. z dnia 11 listopada 2014 roku o udzielenie informacji publicznej w przedmiocie wydatkowania środków z budżetu gminy w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy w rozpatrzeniu wniosku skarżącej B. J. wskazanego w punkcie pierwszym wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. odstępuje od zasądzenia od Wójta Gminy na rzecz skarżącej B. J. zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 17 grudnia 2014 r. (wpływ do organu w dniu 22 grudnia 2014 r.) B. J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Wójta Gminy– określanego w skrócie jako "Wójt Gminy". Skarżąca stwierdziła, że na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) skarży: 1. odmowę informacji i dostępu do dokumentów urzędowych w dniu 4 czerwca 2013 r. przez Wójta Gminy w zakresie dotyczącym jej nieruchomości w K., 2. odmowę w Urzędzie Gminy urzędowej informacji podatkowej oraz utajnienie akt podatkowych w dniu 4 czerwca 2013 r., razem z decyzją podatkową Wójta z dnia 3 czerwca 2014 r. i dokumentami urzędowymi gminy, stanowiącymi podstawę jej wymierzenia, 3. odmowę w dniu 4 czerwca 2013 r. informacji publicznej oraz dostępu do dokumentów administracyjnych i finansowych dotyczących inwestycji publicznych z funduszy krajowych i UE, 4. odmowę w dniu 4 czerwca 2013 r. dostępu do dokumentów środowiskowych i niepublikowanych dokumentów spraw postępowania dotyczącego inwestycji i zmian przestrzennych we wsi K., 5. nieudzielenie informacji publicznej na żaden z wniosków skierowanych przez skarżącą pisemnie w listopadzie 2014 roku. Skarżąca wniosła o nakazanie Wójtowi Gminy wydania informacji publicznej w pełnym zakresie składanych wniosków, które załączyła do skargi oraz obciążenie Wójta Gminy kosztami postępowania sądowego. Podniosła, że żadna z wnioskowanych przez skarżącą informacji nie jest dokumentem tajnym, zaś urząd ma obowiązek udostępnić akta osobie, której sprawy prowadzi, a tym bardziej wydać decyzje i dokumenty uzasadniające decyzję, czego skarżącej odmówiono. Skarżąca wniosła nadto o wymierzenie organowi maksymalnej grzywny za niewykonywanie ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazując, że poniosła z tego tytułu poważną szkodę materialną i osobistą, a ukrywanie informacji oraz dokumentów finansowych i inwestycyjnych przyczyniło się do niemożności obywatelskiego przeciwdziałania naruszeniom prawa budowlanego, środowiskowego i finansowego przez urzędników gminy, wyrządzonych na szkodę interesu publicznego i interesów finansowych Unii Europejskiej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że informacje, o które zwróciła się skarżąca, trudno uznać za informacje publiczne, gdyż są to informacje, które skarżąca posiada z tego tytułu, że w każdej ze spraw jest stroną postępowania. Skarżąca jest zatem na bieżąco informowana o sprawach oraz ich trybie zaawansowania i załatwiania. Organ wyjaśnił nadto, że nie ma możliwości udostępnienia skarżącej dokumentów, które nie znajdują się w posiadaniu Urzędu, chociażby z tego względu, że wysłane zostały do innych spraw toczących się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Z załączonych przez skarżącą i organ do akt dokumentów wynika, że wnioskiem z dnia 11 listopada 2014 r. B. J. zwróciła się do Wójta Gminy o udzielenie informacji publicznej w przedmiocie wydatkowania środków z budżetu gminy (k. 14 akt sądowych). Skarżąca wskazała, że na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej wnosi o udzielenie informacji publicznej w następującym zakresie: 1. jakie kwoty w poszczególnych latach, od daty rozpoczęcia sprawowania Urzędu Wójta Gminy przez Z. K., tj. od roku 2007 do dnia złożenia wniosku gmina wypłaciła Wójtowi: a. na potrzeby prywatnej działalności Wójta – Fundacji Z. K. o nazwie A., bezpośrednio ze środków gminy i za pośrednictwem Gminnego Ośrodka Sportu i Rekreacji; w tym zakresie wnioskodawczyni domagała się udostępnienia skanów faktur, umów i dowodów zapłaty, a także informacji o nieodpłatnym korzystaniu przez Fundację Wójta z obiektów i pomieszczeń gminnych oraz wartości tych usług, b. z tytułu umowy o pracę, 2. jakie korzyści majątkowe, niewykazane w oświadczeniach majątkowych, uzyskiwali radni: a. w formie zwolnień lub odroczeń płatności podatków, b. uzyskiwanych zleceń i zamówień na dostawy towarów i paczek, c. z tytułu wynagrodzenia za pracę lub służbę, finansowaną z budżetu gminy, d. inne. Wnioskodawczyni zwróciła się o przesłanie wskazanych informacji pocztą elektroniczną. Pismem z tej samej daty (vide pismo skarżącej z 11 listopada 2014 r. – k. 13 akt sądowych) B. J. wniosła do Wójta Gminy sprzeciw przeciwko zamiarowi podjęcia uchwały w sprawie obligacji z wezwaniem do rozliczenia się z powstałych długów. W piśmie tym B. J. zwróciła się o podanie do publicznej wiadomości: 1) jaki gmina miała wskaźnik zadłużenia w latach 2011, 2012 i 2013 wraz z danymi źródłowymi dotyczącymi budżetu uchwalonego na dany rok, 2) jaki jest poziom rozchodów w roku bieżącym, 3) na jakie przyszłe inwestycje gmina chce zaciągać długi na koszt mieszkańców gminy. Trzecim pismem z dnia 11 listopada 2014 r. B. J. wezwała Wójta Gminy do usunięcia naruszeń prawa w uchwale z dnia 13 grudnia 2013 r. o zmianie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania dla fragmentu wsi K. (pismo skarżącej z dnia 11 listopada 2014 r. – k. 12 akt sądowych). Pismem z dnia 27 listopada 2014 r. (pismo - k. 5 akt sądowych) Wójt Gminy wyjaśnił, że sprzeciw do uchwały w sprawie obligacji jest bezpodstawny, gdyż jest to wyłączne prawo Rady Gminy. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w uchwale w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania dla fragmentu wsi K. jest bezzasadne, gdyż uchwała ta została podjęta zgodnie z prawem. Organ dodał, że w przypadku wezwań, które mają charakter wniosków o udzielenie informacji publicznej, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) – dalej w skrócie jako "ustawa" lub "ustawa o dostępie do informacji publicznej", organ zwraca się do wnioskodawczyni o wykazanie, że jest on szczególny dla interesu publicznego. Niezależnie od opisanych na wstępie trzech pism z dnia 11 listopada 2014 r., B. J. - pismem z dnia 10 listopada 2014 r. - wezwała Wójta Gminy do ujawnienia i podania do publicznej wiadomości szeregu informacji, szczegółowo opisanych w tymże piśmie (pismo skarżącej z 10 listopada 2014 roku – k. 8 - 10 akt sądowych). Z tej samej daty pochodzi również pismo skarżącej załączone do skargi (k. 6 akt sądowych), w którym skarżąca wzywa Wójta Gminy do usunięcia naruszeń prawa mających związek z publikacją na stronie urzędowej gminy treści artykułu z Dziennika [..] oraz stwierdza, że jako strona postępowania w sprawie zmian zagospodarowania zabytkowego zespołu w K. została bezprawnie pominięta w procedurze uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi K. i zmian Studium. Z dokumentów załączonych do akt sądowych wynika nadto, że w dniu 4 czerwca 2013 r. B. J. złożyła do Wójta Gminy skargę na ukrycie przez Sekretarza Gminy dokumentów dotyczących jej nieruchomości w K. oraz na pozbawienie jej w dniu 4 czerwca 2013 r. prawa do zapoznania się z tymi dokumentami w Urzędzie Gminy (k. 4 akt sądowych). W piśmie z dnia 10 czerwca 2013 r. (pismo w aktach przesłanych przez organ – poz. 2) Wójt Gminy uznał ww. skargę za bezzasadną i wyjaśnił, że w dniu 4 czerwca 2013 roku poinformowano B. J., że jeżeli chce uzyskać określone dokumenty, to powinna złożyć odpowiedni wniosek w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Po przeanalizowaniu treści ww. pism, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga B. J. zasługiwała na uwzględnienie jedynie w części dotyczącej żądania zobowiązania Wójta Gminy do rozpatrzenia wniosku skarżącej B. J. z dnia 11 listopada 2014 r. o udzielenie informacji publicznej w przedmiocie wydatkowania środków z budżetu gminy. Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejsza skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje bowiem art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej określanej w skrócie jako "p.p.s.a.", zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku skarg na bezczynność w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest – zgodnie z treścią skargi - bezczynność Wójta Gminy w kwestii udostępnienia dokumentów żądanych przez skarżącą zarówno w trakcie osobistej wizyty w Urzędzie Gminy w dniu 4 czerwca 2013 r., jak również w pismach załączonych do skargi, a opisanych powyżej, tj. w dwóch pismach z 10 listopada 2014 r. oraz trzech pismach z 11 listopada 2014 r. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przy czym może wówczas orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Powyższe wynika z art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658; przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie w tym brzmieniu z uwagi na treść art. 2 ustawy zmieniającej). W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności organu konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4). Realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej służy ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby jej udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 ustawy. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 ustawy). Zgodnie też z ustawą, w przypadku skierowania wniosku o udzielenie informacji publicznej do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, podmiot ten może udostępnić żądaną informację publiczną, co stanowi czynność materialno-techniczną, albo odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w przypadkach określonych w art. 14 ust. 2 ustawy, w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ustawy). Przy czym odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej podmiot może także ze względu na niewykazanie, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). Dopiero stwierdzenie braku podjęcia przez zobowiązany podmiot, będący adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, któregokolwiek z tych działań, zgodnych z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia skuteczność zarzutu bezczynności podmiotu zobowiązanego. Należy dodać, że organ może również udzielić w formie pisma odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej, bądź organ nie jest w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy) lub obowiązuje inny tryb udzielenia informacji (art. 1 ust. 2 ustawy). Jeżeli jednak tego nie uczyni, a rzeczywiście wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej, bądź organ nie jest w jej posiadaniu lub obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, organ nie pozostaje w bezczynności w udzieleniu informacji publicznej w trybie omawianej ustawy. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt lub czynność nie zostały podjęte, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania, albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 79/13, LEX nr 1317140). Dodać należy także, że w ustawie brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Za wniosek pisemny uznawać zatem należy także przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Z przepisów ustawy wynika jednak, że realizacja prawa dostępu do informacji publicznej - również poprzez złożenie wniosku, o którym mowa w art. 10 ustawy – wymaga, aby przedmiotem żądania była informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 2 ustawy, adresatem żądania był podmiot obowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy, oraz żądana informacja pozostawała w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3 ustawy). Należy przy tym podkreślić, że z pisma kierowanego do podmiotu zobowiązanego musi także wynikać, że wnioskodawca wnosi o udzielenie mu informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Minimalne wymogi wniosku o udostępnienie informacji publicznej muszą bowiem obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania. Wola podmiotu korzystającego z prawa dostępu do informacji publicznej w trybie omawianej ustawy musi zatem zostać jasno wyrażona, tylko bowiem wówczas podmiot, do którego skierowano wniosek, ma obowiązek rozpatrzenia go w trybie i na warunkach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Gd 50/14, LEX nr 1486035). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie reguluje bowiem sytuacji złożenia wniosku zbyt ogólnego lub niejednoznacznie sformułowanego. Natomiast podmiot, do którego wniosek został skierowany, nie jest upoważniony do jego modyfikacji. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie odsyłają do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) - dalej zwanej w skrócie "k.p.a.", w celu uzupełnienia podania poprzez jego doprecyzowanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Wniosek o udzielenie informacji w trybie ustawy nie stanowi bowiem podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 k.p.a., a w konsekwencji jego uwzględnienie nie podlega rygorom k.p.a. Czynności proceduralne podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzedzające ustalenie, że żądanie jest kierowane do niego w trybie ustawy, oraz że żądana informacja stanowi informację publiczną, nie są prowadzone w oparciu o przepisy k.p.a., gdyż wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 50/06, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku wadliwego wniosku wnioskodawca może natomiast złożyć kolejny wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Z dokumentów nadesłanych do Sądu wynika, że wszystkie pisma kierowane przez skarżącą do Wójta Gminy, będące podstawą wniesionej skargi na bezczynność tego organu, z wyjątkiem pisma z dnia 11 listopada 2014 r. o udzielenie informacji publicznej w przedmiocie wydatkowania środków z budżetu gminy, nie zostały złożone w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazuje na to ich treść, albowiem żadne z nich nie zawiera żądania udostępnienia informacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca nie wykazała także, aby podczas swojej wizyty w Urzędzie Gminy w dniu 4 czerwca 2013 r. złożyła taki wniosek. Zauważyć w tym miejscu należy, że organ, odpowiadając skarżącej na jej skargę złożoną w dniu 4 czerwca 2013 r., pouczył skarżącą w piśmie z dnia 10 czerwca 2013 r., że jeżeli chce uzyskać określone dokumenty znajdujące się w urzędzie, które według niej stanowią informację publiczną, powinna złożyć odpowiedni wniosek o ich udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Szczegółowo analizując pisma skarżącej załączone do skargi, należy wskazać, że pierwsze z nich z dnia 10 listopada 2014 roku (k. 6 akt sądowych), zawiera jedynie wezwanie Wójta Gminy do usunięcia naruszeń prawa mających związek z publikacją na stronie urzędowej gminy treści artykułu w Dzienniku [...]. Skarżąca stwierdza w nim także, iż jako strona postępowania w sprawie zmian zagospodarowania zabytkowego zespołu w K. została bezprawnie pominięta w procedurze uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi K. i zmian Studium. Kolejne pismo skarżącej, również datowane na 10 listopada 2014 r., także nie zawiera wniosku o udostępnienie opisanych w piśmie dokumentów i informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz stanowi jedynie wezwanie do ich ujawnienia i podania do publicznej wiadomości. Nie zawiera zatem wniosku o ich udostępnienie skarżącej w trybie omawianej ustawy. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że podanie do publicznej wiadomości odpowiada jednej z form udostępnienia informacji publicznej, polegającej na ogłaszaniu informacji, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej stanowiącym urzędowy publikator teleinformatyczny utworzony w celu powszechnego udostępniania informacji publicznej (art. 8 ust. 1 ustawy). Jednocześnie - zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy - podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, obowiązane są do udostępniania w Biuletynie Informacji Publicznej informacji publicznych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3, pkt 4 lit. a tiret drugie, lit. c i d i pkt 5 ustawy; podmioty, o których mowa w zdaniu pierwszym, mogą udostępniać w Biuletynie Informacji Publicznej również inne informacje publiczne. W myśl zaś art. 10 ust. 1 ustawy dla informacji, które nie zostały zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej lub w centralnym repozytorium, przewidziany został tryb wnioskowy. Należy także jeszcze raz podkreślić, że minimalne wymogi wniosku o udostępnienie informacji publicznej muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania. Wola podmiotu korzystającego z prawa dostępu do informacji publicznej w trybie ustawy musi zatem zostać jednoznacznie wyrażona. Z powyższych uwag wynika - po pierwsze, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może dotyczyć udostępnienia żądanej informacji poprzez zamieszczenie jej w Biuletynie Informacji Publicznej, czy też podanie jej do publicznej wiadomości w inny sposób. Dysponent informacji publicznej zamieszcza ją w Biuletynie wyłącznie z własnej inicjatywy, kierując się w tym zakresie przepisami określonymi w art. 8 ustawy. Ustawa nie przewiduje sposobu udostępnienia informacji publicznej poprzez jej ujawnienie i podanie do publicznej wiadomości. Po drugie, nie ma podstaw, aby wezwanie do ujawnienia i podania do publicznej wiadomości określonych dokumentów i informacji, w tym mających cechy informacji publicznej, traktować jako wniosek o ich udostępnienie złożony w trybie art. 10 ust. 1 ustawy. Ustawa w art. 14 przewiduje dwa elementy ważne dla procesu udostępniania informacji publicznej, a mianowicie określa wymagania co do sposobu i formy udostępnienia informacji publicznej. To wnioskodawca określa w swoim wniosku, w jakiej formie i w jaki sposób chciałby otrzymać żądane informacje. Sposób udostępnienia należy odnosić do tego, w jaki sposób uzyska się informację, a zatem oznacza on tryb, w jakim wnioskodawca domaga się, aby udzielono mu informacji. Sposobem jest więc doręczenie na wskazany adres, wysłanie pocztą elektroniczną, wysłanie przy pomocy e-PUAP czy odebranie na miejscu w siedzibie podmiotu zobowiązanego lub wgląd do dokumentów na miejscu w organie. Z kolei przez formę udzielenia informacji publicznej należy rozumieć postać, w jakiej wnioskodawca oczekuje jej pozyskania. Forma udostępnienia informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich czynności o charakterze technicznym, polegających ma zmianie nośnika danych. Zdaniem Sądu, ujawnienie i podanie do publicznej wiadomości nie stanowi sposobu udostępnienia informacji publicznej udzielanej na wniosek złożony na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy. Osoba zainteresowana ujawnieniem i podaniem do publicznej wiadomości określonych dokumentów i informacji może jedynie kierować do ich dysponenta wezwania i apele, które jednak nie stanowią wniosku w rozumieniu art. 10 ust. 1 ustawy i nie inicjują procedury określonej w ustawie. W konsekwencji nie można twierdzić, że tego rodzaju wezwanie może, w razie jego nieuwzględnienia, prowadzić do powstania stanu prawnej bezczynności dysponenta informacji objętych wezwaniem. Tak należy też interpretować treść pisma skarżącej z dnia 10 listopada 2014 r., w którym to piśmie zawarła ona wezwanie do ujawnienia i podania do publicznej wiadomości określonych w piśmie dokumentów i informacji. Żądaniem podania do publicznej wiadomości skarżąca objęła wszystkie wskazane w tym piśmie dokumenty i informacje. Gdyby skarżąca domagała się udostępnienia tych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, niewątpliwie zawarłaby w tym piśmie żądanie udzielenia informacji publicznej na podstawie tej ustawy, tak jak uczyniła to w swym piśmie z dnia 11 listopada 2014 r. o udzielenie informacji publicznej w przedmiocie wydatkowania środków z budżetu gminy. Intencją skarżącej wyrażoną w piśmie z dnia 10 listopada 2014 r. było zatem wyłącznie doprowadzenie do podania przez organ do publicznej wiadomości informacji wskazanych w tym piśmie. Oceny tej nie mogła zmienić także ta część ww. pisma, w którym skarżąca domagała się przesłania informacji i decyzji w formie skanów na jej adres poczty elektronicznej. Zabrakło bowiem wskazania, że żądanie to dotyczy informacji publicznej i jest składane na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powtórzyć należy w tym miejscu, że wola podmiotu korzystającego z prawa dostępu do informacji publicznej musi być jednoznacznie wyrażona, tylko bowiem wówczas podmiot, do którego skierowano wniosek, ma obowiązek rozpatrzenia go w trybie i na warunkach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Komentowana ustawa nie reguluje sytuacji złożenia wniosku zbyt ogólnego lub niejednoznacznie sformułowanego. Natomiast podmiot, do którego wniosek został skierowany, nie jest upoważniony do jego modyfikacji. Z tych względów brak było podstaw do skutecznego postawienia Wójtowi Gminy zarzutu prawnej bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, które miałoby stanowić realizację wezwania zawartego w piśmie skarżącej z dnia 10 listopada 2014 r. Powyższe uwagi odnoszą się też do - zawartego w piśmie z 11 listopada 2014 r. stanowiącym sprzeciw przeciwko zamiarowi podjęcia uchwały w sprawie obligacji, żądania podania do publicznej wiadomości wskazanych w tym piśmie informacji. Pismo to także nie zawierało zatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy. Również skierowane przez skarżącą do organu pismo z dnia 11 listopada 2014 r. stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w uchwale Rady Gminy z dnia 13 grudnia 2013 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania dla fragmentu wsi K., nie stanowiło – z uwagi na jego treść – wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy. W ocenie Sądu w odniesieniu do wyżej opisanych pism brak wyraźnego i jednoznacznego sformułowania żądania udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej spowodował, że zasadnie tryb udzielenia informacji z tej ustawy nie został przez organ uruchomiony i nie mógł zostać przez organ zastosowany. Z tych względów nie można było Wójtowi Gminy przypisać bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, skoro wnioski – w opisanym wyżej zakresie - w trybie ustawy nie zostały przez skarżącą złożone. W konsekwencji wyłącznie pismo skarżącej z dnia 11 listopada 2014 r. o udzielenie informacji publicznej w przedmiocie wydatkowania środków z budżetu gminy, w którego treści skarżąca jako podstawę swojego żądania wskazała ustawę o dostępie do informacji publicznej, mogło być potraktowane jako wniosek inicjujący procedurę uregulowaną w tej ustawie. Treść ww. pisma nie pozostawiała przy tym żadnych wątpliwości, że zawierało ono żądanie udostępnienia informacji spełniających cechę informacji publicznych, gdyż zawarte w nim żądania dotyczą udostępnienia informacji o majątku publicznym. W orzecznictwie za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751). Takie też stanowisko wyrażono w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II SAB/Lu 19/06 (LEX nr 236231), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 221/04 (LEX nr 146742) oraz postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SAB/Bk 36/08 (LEX nr 146742). Przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy stanowi, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują. Zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy, informację publiczną stanowią również dane o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych. Wskazać należy, że pojęcie majątku publicznego obejmuje także wydatkowanie środków publicznych, do których należy zaliczyć opisane w treści wniosku środki gminy oraz środki jednostki organizacyjnej gminy (GOSiR), jak również obejmuje inne formy wydatkowania środków publicznych mające na celu przysporzenie korzyści majątkowych innym podmiotom. Informację publiczną stanowią w szczególności materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku. Charakter taki mają dokumenty związane z zawieraniem i wykonywaniem umów, w szczególności oferty przyjęte przez dysponenta środków publicznych oraz faktury lub rachunki wystawione przez wykonawcę umowy. Treść takich dokumentów, jeżeli dotyczą majątku publicznego, stanowią informację publiczną. Jeżeli skarżąca domaga się udostępnienia informacji o osobach korzystających z majątku Gminy, to żądanie takie należy zakwalifikować jako dotyczące informacji publicznej. Dotyczy bowiem sposobu dysponowania mieniem należącym do jednostki samorządu terytorialnego, czyli mieniem publicznym. Wobec powyższego żądana przez skarżącą w piśmie z dnia 11 listopada 2014 r. informacja publiczna w przedmiocie wydatkowania środków z budżetu gminy podlegała co do zasady udostępnieniu przez Wójta Gminy. Organ żądanej informacji publicznej nie udzielił. Jedynie pismem z dnia 27 listopada 2014 r. zwrócił się do skarżącej o wykazanie przez nią szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanej informacji na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Organ nie zakreślił jednak skarżącej terminu na wykonanie tego wezwania, ani nie odmówił udzielenia żądanej informacji wydając stosowną decyzję z uwagi na to, że skarżąca tego obowiązku nie wykonała. Nie przesądzając, czy żądana w tym piśmie informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej (to organ powinien tę okoliczność wykazać, wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej ze względu na niewykazanie, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego – vide art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy), Sąd wyjaśnia, że w przypadku, gdy wnioskodawca w ogóle nie ustosunkuje się do wezwania albo gdy wnioskodawca nie wykaże, że udostępnienie mu żądanej informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, wówczas organ winien wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy, a nie pozostawiać wniosek o udzielenie informacji publicznej nierozpatrzony. W tym stanie rzeczy należało uznać, że organ pozostawał w zwłoce w rozpatrzeniu ww. wniosku skarżącej z dnia 11 listopada 2014 roku, gdyż - wobec braku wykazania przez skarżącą szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanej informacji publicznej - nie wydał stosownej decyzji w przedmiocie informacji publicznej, przy uwzględnieniu wyżej opisanych zasad. Bezczynność organu zachodzi bowiem nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku braku wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, uwzględniając skargę w części dotyczącej żądania zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku B. J. z dnia 11 listopada 2014 r. o udzielenie informacji publicznej w przedmiocie wydatkowania środków z budżetu gminy. Sąd, w oparciu o art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a., w punkcie drugim sentencji wyroku stwierdził również, że w prowadzonym przez organ postępowaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozpatrzeniu ww. wniosku skarżącej z dnia 11 listopada 2014 r. o udzielenie informacji publicznej w przedmiocie wydatkowania środków z budżetu gminy. Sąd zważył bowiem, że odpowiedź organu na ten wniosek została udzielona niezwłocznie, tj. w dniu 27 listopada 2014 r., i zawierała wezwanie w trybie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Niewątpliwie zatem organ zmierzał do załatwienia tego wniosku. Mylnie jednak uznał, że - wobec braku odpowiedzi ze strony skarżącej – może pozostawić wniosek bez dalszego rozpatrzenia, podczas gdy – uznając go za żądanie udzielenia informacji publicznej przetworzonej, powinien był odmówić udzielenia żądanej informacji wydając decyzję. Dopiero wydanie takiej decyzji umożliwiłoby przy tym ocenę instancyjną, a także ewentualnie sądową, czy objęta wnioskiem informacja ma charakter informacji przetworzonej. Sąd miał także na uwadze, że regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, co w konsekwencji wyklucza w niniejszej sprawie przyjęcie stanowiska o rażącym naruszeniu prawa przez organ, który - dokonując błędnej wykładni przepisów ustawy - nie rozpatrzył wniosku skarżącej w sposób wynikający z przepisów ustawy. Z tych samych względów – zdaniem Sądu, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., skarga zatem w tym zakresie była niezasadna. Ponadto, mając na uwadze, że pozostałe - będące podstawą wniesionej skargi na bezczynność Wójta Gminy (załączone do skargi) pisma, tj. skarga z dnia 4 czerwca 2013 r., dwa wezwania z dnia 10 listopada 2014 r., a także wezwanie z dnia 11 listopada 2014 r. do usunięcia naruszenia prawa oraz sprzeciw z tej samej daty, ze względu na ich treść nie mogły zostać uznane za wnioski o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nadto stwierdzając, że skarżąca nie wykazała aby składała do organu inne wnioski mogące zostać uznane za żądanie udostępnienia informacji publicznej w trybie tej ustawy, Sąd uznał, że organ nie pozostawał w zakresie realizacji pozostałych żądań skarżącej w stanie prawnej bezczynności, co skutkowało uznaniem skargi za bezzasadną w tym zakresie. Z tych przyczyn Sąd - w punkcie trzecim sentencji wyroku, w pozostałym zakresie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako niezasadną. Sąd uznał nadto, mając na uwadze treść art. 206 p.p.s.a., że w niniejszej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek przemawiający za odstąpieniem od zasądzenia od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Skarga została bowiem uwzględniona tylko w niewielkiej części w stosunku do całości żądań skarżącej, ponieważ większość z zawartych w niej żądań skarżącej Sąd uznał za bezzasadne, a uwzględnieniu podlegała jedynie skarga w części dotyczącej bezczynności organu w rozpatrzeniu jednego ze wskazywanych przez skarżącą licznych pism. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że zasadne będzie odstąpienie od zasądzenia kosztów od organu na rzecz skarżącej (skarżąca uiściła 100 zł wpisu od skargi), o czym orzekł w punkcie czwartym sentencji wyroku.