II SAB/Gd 206/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. sprawy ze skargi K. B. i M. G. na bezczynność Prokuratury Apelacyjnej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. W dniu 11 września 2014 r. do Prokuratury Apelacyjnej wpłynął wniosek K. B. i M. G. o udostępnienie informacji publicznej w postaci materiałów zawartych w aktach zakończonego postępowania przygotowawczego prowadzonego pod sygn. akt Ap V Ds 48/10 poprzez umożliwienie pełnomocnikowi wnioskodawców zapoznania się z aktami tej sprawy. Wnioskujący wyjaśnili, że w sprawie o sygn. akt Ap V Ds 48/10 zostały im przedstawione zarzuty. Postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2014 r. wyłączono część materiałów z akt ww. sprawy do odrębnego postępowania, w związku z czym wnioskodawcy nie wiedzą, jakie materiały pozostały po wyłączeniu i czy mogą one mieć znaczenie dla toczącego się postępowania o sygn. akt Ap V Ds 23/14. Postępowanie o sygn. akt Ap V Ds 48/10 prowadzone było w sprawie o czyn z art. 286 § 1 k.k. w związku z art. 294 § 1 k.k. i art. 12 k.k., polegający na niekorzystnym rozporządzeniu mieniem w wielkim rozmiarze na szkodę Ministerstwa Edukacji Narodowej. Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2014 r. postępowanie w tej sprawie zostało umorzone. W piśmie z dnia 25 września 2014 r. Prokuratura Apelacyjna wezwała wnioskodawców do sprecyzowania żądania poprzez wskazanie w terminie do dnia 9 października 2014 r., który z dokumentów zawierających informację publiczną jest przedmiotem złożonego wniosku. W celu ułatwienia sprecyzowania wniosku przesłano wnioskodawcom kserokopie kart przeglądowych akt postępowania o sygnaturze Ap V Ds 48/10. Wyjaśniono wnioskodawcom, że żądanie udostępnienia kopii całych akt jest sprzeczne z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) albowiem można uzyskać wgląd do dokumentów, a nie do akt jako zbioru dokumentów. Dodano, że wobec konieczności anonimizacji dokumentów zastrzega się możliwość opóźnienia w udostępnieniu żądanej informacji do 2 miesięcy. W odpowiedzi na powyższe wezwanie wnioskodawcy w piśmie z dnia 6 października 2014 r. wyjaśnili, że przedmiotem wniosku są dokumenty znajdujące się na wskazanych w piśmie kartach. W piśmie z dnia 31 października 2014 r. Prokuratura Apelacyjna ponownie zwróciła się do wnioskodawców o wskazanie w załączonych kserokopiach kart przeglądowych sprawy dokumentów żądanych w trybie dostępu do informacji publicznej. Wyjaśniono, że wskazanie numerów poszczególnych kart wraz z nazwą danego dokumentu jest związane z przenumerowaniem kart po dokonanym wyłączeniu materiałów do odrębnego postępowania. Dodano, że w dniu 28 października 2014 r. Sąd Apelacyjny zwrócił akta główne sprawy o sygnaturze Ap V Ds 48/10, po rozpoznaniu zażalenia, w związku z czym możliwym stało się zrealizowanie złożonego wniosku. W piśmie z dnia 7 listopada 2014 r. (wpływ do Prokuratury Apelacyjnej w dniu 26 listopada 2014 r.) wnioskodawcy wskazali, jakie dokumenty, na jakich kartach akt postępowania, stanowią przedmiot ich wniosku z dnia 8 września 2014 r. Pismem z dnia 15 grudnia 2014 r. przesłano wnioskodawcom wskazane w piśmie wnioskodawców z dnia 7 listopada 2014 r. dokumenty z tomów: II-X oraz XIV-XVII w formie zanonimizowanej. Następnie pismem z dnia 19 grudnia 2014 r. Prokuratura Apelacyjna przesłała wnioskodawcom pozostałe dokumenty wskazane przy wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W dniu 15 grudnia 2014 r. do Prokuratury Apelacyjnej wpłynęła skarga K. B. i M. G. na bezczynność Prokuratury w załatwieniu sprawy wniosku skarżących z dnia 8 września 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. W skardze wniesiono o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dniu od dnia wydania wyroku, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 10.000 zł oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że ustawodawca nakładając na organ obowiązek załatwienia sprawy w określonym terminie miał na celu, aby słuszny interes obywateli uwzględniany był bez zbędnej zwłoki, w zaufaniu do organów państwa i przy zachowaniu praworządności. Obecny stan rzeczy tego nie powoduje. Prokuratura Apelacyjna do dnia złożenia skargi nie doręczyła skarżącym merytorycznego rozstrzygnięcia, nie poinformowała o przyczynach zwłoki, jak też nie wskazała nowego terminu załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Prokuratura Apelacyjne wyjaśniła, że prowadziła śledztwo Ap V Ds 48/10. W dniu 30 czerwca 2014 r. w sprawie tej wydano postanowienie o umorzeniu prowadzonego postępowania. Uprzednio dokonano częściowego wyłączenia materiałów do rozpoznania w odrębnym postępowaniu pod sygn. akt Ap V Ds 23/14. W dniu 12 sierpnia 2014 r. akta postępowania zostały przekazane do Sądu Okręgowego celem rozpoznania zażalenia. W dniu 27 października 2014 r. akta ww. sprawy wpłynęły do Prokuratury z Sądu Okręgowego. Po dokonaniu weryfikacji numerów kart wskazanych przez pełnomocnika wnioskodawców ustalono, że nie odnoszą się one do kart przeglądowych zawartych w aktach o sygn. akt Ap V Ds 48/10 w stanie obecnym, lecz do akt sprawy według numeracji przed wydaniem postanowienia o wyłączeniu materiałów do odrębnego postępowania. W związku z tym ponownie wezwano wnioskodawców do zweryfikowania wskazanych numerów kart zawierających informację publiczną. W dniu 26 listopada 2014 r. wnioskodawcy wskazali numery kart w ilości 1350 sztuk pochodzące ze 100 tomów akt sprawy. W ocenie Prokuratury Apelacyjnej jednoznaczne określenie zakresu żądanej informacji publicznej nastąpiło ostatecznie w dniu 27 listopada 2014 r., zaś sama informacja publiczna objęta wnioskiem znajdowała się w rzeczywistej dyspozycji organu od dnia 27 października 2014 r. Wyjaśniono, że poczynając od dnia 27 listopada 2014 r. przygotowano 1350 kserokopii akt sprawy, które zostały następnie poddane procesowi anonimizacji. Prokuratura nie posiada narzędzi informatycznych automatyzujących anonimizację, które pozwoliłyby na usprawnienia tego czasochłonnego procesu. W praktyce każda wskazana przez wnioskodawcę karta akt sprawy została poddana takim czynnościom jak wykonanie kserokopii, zakreślenie zawartych w treści danych umożliwiających identyfikację osób, podmiotów gospodarczych oraz tajemnice prawnie chronione, przeprowadzenie kontroli poprawności zakreślenia ww. danych, wykonanie kserokopii kart z zakreślonymi danymi, aby uniemożliwić usunięcie środka kryjącego zapis pierwotny. Był to proces bardzo czasochłonny i wymagający znajomości przedmiotu postępowania, bowiem nie wszystkie dane, które zawarte są w materiałach postępowania winny ulec anonimizacji. W niniejszej sprawie proces anonimizacji był dodatkowo skomplikowany ze względu na kolizję realizacji celów prowadzonego postępowania karnego Ap V Ds 23/14 (sprawa w toku), w którym wnioskodawcy występują w charakterze podejrzanych i do którego to właśnie wyłączono cześć materiałów z akt postępowania o sygn. akt Ap V Ds 48/10. Wskazano, że rzeczywisty czas realizacji złożonego wniosku trwał od dnia 26 listopada 2014 r. do dnia 19 grudnia 2014 r., zaś w okresie realizacji wniosku Prokuratura Apelacyjna prowadziła korespondencję z wnioskodawcą, która w swojej treści zawierała informację o stanie jego realizacji oraz przyczynach opóźnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Skarga spełniała formalne wymogi jej dopuszczalności, albowiem w sprawach skarg na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie występuje wymóg wyczerpania środków zaskarżenia określony w art. 52 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, teza 1, LEX nr 236545). W art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2011 r., nr 270, poz. 1599 ze zm.) określono, że prokuratura jest organem ochrony prawnej, a stanowią ją Prokurator Generalny oraz podlegli mu prokuratorzy powszechnych i wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz prokuratorzy Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Zgodnie z art. 2 ustawy o prokuraturze zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, iż prokuratura realizując zadania publiczne, jakimi są strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw zalicza się do organów władzy publicznej, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) – dalej w skrócie jako "ustawa", a więc takich, które obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Analiza treści art. 6 ustawy wskazuje na to, że przedmiotem wniosku może być jedynie informacja o zaistniałych faktach. Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych zdefiniowanych na potrzeby ustawy, jako treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2 ustawy). Przepis art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e) ustawy przewiduje również udostępnianie informacji publicznej o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania. W przypadku podmiotów władzy publicznej, jakimi są prokuratury, nośnikiem takiego rodzaju informacji mogą być dokumenty znajdujące się w aktach sprawy prokuratorskiej. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżący zwrócili się do Prokuratury Apelacyjnej o udostępnienie wglądu do akt śledztwa prowadzonego pod sygn. akt Ap V Ds. 48/10. W art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy wskazuje się, że prawo do informacji publicznej obejmuje m. in. uprawnienie wglądu do dokumentów urzędowych. W orzecznictwie istniały wątpliwości, czy akta postępowania prokuratorskiego jako całość stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy. Kwestia ta została przesądzona w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13, w której stwierdzono, że żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust.1 ustawy (uchwała dostępna na stronie internetowej http://orzeczenia.gov.pl). Podmiot zobowiązany w niniejszej sprawie do udostępnienia informacji publicznej miał więc prawo pisemnie odmówić uwzględnienia wniosku złożonego w piśmie z dnia 8 września 2014 r. Odmawiając skarżącym udostępnienia informacji organ dodatkowo wezwał ich do modyfikacji wniosku, przez wskazanie konkretnych dokumentów zawierających informację publiczną, aby możliwie było jego uwzględnienie, mimo, iż obowiązek taki nie wynika z przepisów ustawy i działanie organu mogło zakończyć się stwierdzeniem, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, zgodnie ze stanowiskiem przyjętym we wskazanej uchwale. W istocie dopiero po wezwaniu skarżących do sprecyzowania wniosku, złożyli oni wniosek o udostępnienie informacji publicznej wnosząc o udostępnienie określonych dokumentów z akt śledztwa. Skarżący sprecyzowali zakres wniosku pierwotnie w dniu w dniu 6 października 2014 r., a następnie w związku ze zmianą numeracji kart, w dniu 26 listopada 2014 r. W dniu pierwszego sprecyzowania przez skarżących wniosku t.j. 6 października 2014 r. Prokuratura Apelacyjna nie dysponowała aktami śledztwa sygn. Ap V Ds. 48/10. Zostały one bowiem w dniu 12 sierpnia 2014 r. przekazane do Sądu Okręgowego w związku z postępowaniem zażaleniowym. Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 powołanego artykułu ustawy, będące w posiadaniu takich informacji. Oznacza to, że dla realizacji obowiązku informacyjnego istotne jest, to czy dany podmiot posiada informacje żądane przez stronę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2003 r., sygn. akt II SA 1852/03 i z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2235/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Akta śledztwa o sygnaturze Ap V Ds. 48/10 powróciły do Prokuratury Apelacyjnej w dniu 28 października 2014 r., co oznacza, że do tego dnia nie rozpoczął się bieg terminu na udostępnienie żądanej przez skarżących informacji publicznej. Do tego czasu jednak Prokuratura podejmowała niezbędne czynności mające na celu prawidłowe rozpoznanie wniosku skarżących. Do czynności tych należało wezwanie skarżących – już w dniu 25 września 2014 r. - do sprecyzowania wniosku poprzez określenie kart akt śledztwa, których udostępnienia skarżący się domagali. W celu ułatwienia skarżącym wykonania wezwania przesłano kopię kart przeglądowych akt (początkowo omyłkowo wysłano karty przeglądowe akt z okresu poprzedzającego wyłączenia części materiału do odrębnego postępowania). Następnie po powrocie akt z Sądu Okręgowego wezwano skarżących ponownie – w dniu 31 października 2014 r. - do wskazania kart akt, wysyłając kopię właściwych kart przeglądowych akt. Z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy wynika, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W warunkach niniejszej sprawy termin na udzielenie żądanej informacji publicznej nie mógł rozpocząć się przed dniem 28 października 2014 r., w którym do prokuratury Apelacyjnej powróciły akta śledztwa Ap V Ds. 48/10. Podkreślić należy, że działaniu Prokuratury nie można zarzucić braku sprawności działania w udostępnieniu informacji. Niezwłocznie po otrzymaniu akt sprawy, bo już w dniu 31 października 2014 r. wezwano skarżących do wskazania kart akt, wysyłając kopię właściwych kart przeglądowych akt. Wezwanie to skarżący otrzymali w dniu 3 listopada 2014 r., a pismo, w którym skarżący wezwanie to wykonali, to jest w sposób prawidłowy sprecyzowali zakres żądania, wpłynęło do Prokuratury w dniu 26 listopada 2014 r. Okresu, w którym skarżący wykonywali ww. wezwanie nie można wliczać do biegu terminu na udostępnienie żądanej informacji. W istocie zatem terminy określone w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy należało w niniejszej sprawie liczyć od dnia 26 listopada 2014 r, bowiem Prokuratura Apelacyjna dopiero w tym dniu pozyskała wiedzę o rzeczywistej treści żądania skarżących i dopiero wówczas mogła przystąpić do jego właściwej realizacji. Dopiero prawidłowe sprecyzowanie żądania pozwoliło Prokuraturze Apelacyjnej na jego merytoryczne rozpoznanie i realizację. Ostatecznie żądanie skarżących zostało sprecyzowane jako żądanie udostępnienia dokumentów znajdujących się na 1350 kartach akt, które zawarte były w 100 tomach akt śledztwa. Nie budzi wątpliwości, że zakres żądanej informacji publicznej, w tym konieczny do jej udostępnienia proces anonimizacji, na którego czasochłonność i specyfikę wynikającą z przedmiotu prowadzonego śledztwa, zwracał uwagę Prokurator Apelacyjny w odpowiedzi na skargę, uniemożliwiał zarówno niezwłoczne udostępnienie informacji jak i zachowanie terminu 14 dni na udzielenie informacji. W ocenie Sądu, zakres żądanej informacji, jej obszerność i konieczność dokonania anonimizacji uzasadniały uznanie, iż udostępnienie informacji mogło nastąpić w maksymalnym przewidzianym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. terminie 2 miesięcy. Prokuratura Apelacyjna zachowała termin 2 miesięcy na udostępnienie żądanej informacji, który upływał w niniejszej sprawie w dniu 26 stycznia 2015 r. Udostępnienie informacji nastąpiło bowiem w dniach 15 i 19 grudnia 2014 r., a więc w istocie 19 i 23 dni po sprecyzowaniu wniosku. Organowi nie można także postawić zarzutu opieszałości w rozpoznaniu wniosku w związku z koniecznością ponownego sformułowania wniosku, z uwagi na zmianę numeracji kart akt postępowania. Niezależnie bowiem od ponowienia tego zobowiązania, termin 2 miesięcy na udostępnienie informacji nie mógłby rozpocząć biegu przed zwrotem akt z sądu w dniu 28 października 2014 r. Zatem organ udostępniający informację w przypadku braku konieczności ponawiania wezwania miałby na jej udostępnienie termin do dnia 28 grudnia 2014 r., który został w sprawie zachowany. Podkreślenia także wymaga, że Prokuratura informował wnioskodawcę, że realizacja wniosku z uwagi na jego zakres może ulec opóźnieniu do 2 miesięcy, a zastrzeżenie to było uzasadnione. Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot zobowiązany nie podejmuje żadnych działań wobec wniosku o udzielenie takiej informacji lub odmawia udzielenia informacji w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej, względnie nie podejmuje innej czynności uzasadnionej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie pozostawał w bezczynności. Co prawda, zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej, co do których pozostawał w bezczynności, ma zastosowanie przepis art. 161 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale oczywistym jest, że umorzenie postępowania musi w takiej sytuacji być poprzedzone ustaleniem, że do bezczynności w ogóle doszło, a stan tej bezczynności ustał dopiero po podjęciu stosownego aktu lub podjęciu czynności udzielenia informacji. Natomiast sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącym organ nie pozostawał w bezczynności (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 210/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). W niniejszej sprawie informację udostępniono w dniu doręczenia organowi skargi oraz po jej wniesieniu. Załatwienie wniosku skarżących o udostępnienie informacji publicznej nastąpiło jednak w terminie na udostępnienie informacji przewidzianym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Jednocześnie zaznaczyć należy, że z uwagi na udostępnienie żądanej informacji i niezasadność wniesionej skargi w sprawie zbędne było dokonywanie szczegółowej analizy, czy wszystkie żądane przez skarżących dokumenty w ilości 1350 kart akt postępowania przygotowawczego posiadały przymiot informacji publicznej. Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę, jako niezasadną.