II SAB/Gd 214/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dorota Jadwiszczok sędzia WSA Mariola Jaroszewska sędzia WSA Janina Guść (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2016 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. Ż. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej im Marii Kotlarz w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. R. Ż. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę z dnia 8 grudnia 2015 r. na bezczynność Dyrektora Szkoły, zarzucając organowi naruszenie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058) poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 19 października 2014 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie Dyrektora Szkoły do udzielenia żądanej informacji publicznej, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszenia prawa, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. i zasądzenie kosztów postępowania. W skardze wskazano, że w złożonym wniosku z 19 października 2014 r. skarżący domagał się udostępnienia informacji publicznej w postaci: - korespondencji z roku szkolnego 2012/2013 i 2-13/2014 wymienianej między dyrekcją szkoły a Radą Rodziców w zakresie realizacji określonych zadań publicznych w zakresie władzy wykonawczej realizowanej w obszarze oświaty, - protokołów z posiedzeń Rady Rodziców działającej przy szkole, za ten sam okres. Skarżący stwierdził, że do dnia złożenia skargi Dyrektor nie udzielił odpowiedzi na wniosek, naruszając 14 -dniowy termin na udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Szkoły wniósł o oddalenia skargi. Wskazał on, że wniosek skarżącego został niewłaściwie przesłany na adres poczty elektronicznej osoby, która w dacie złożenia wniosku nie pełniła już funkcji dyrektora szkoły. Organ stwierdził, że złożony wniosek był bezzasadny, bowiem Rada Rodziców jest jedynie społecznym organem doradczym i nie wykonuje żadnych zadań z zakresy władzy wykonawczej w obszarze oświaty. Zarzucił on, że zakres żądania wnioskodawcy był szeroki i ogólnikowy, co uniemożliwiało stwierdzenie, jakie informacje są przedmiotem wniosku. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że z ostrożności procesowej bezpośrednio po wpłynięciu skargi, skarżącemu przesłano protokoły z posiedzeń Rady Rodziców działającej przy szkole oraz wskazano, że brak jest jakiejkolwiek korespondencji z roku szkolnego 2012/2013 i 2013/2014 wymienianej między dyrekcją szkoły a Radą Rodziców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przez bezczynność należy rozumieć sytuację, w której dany podmiot, mimo ciążącego na nim obowiązku, w terminie ustalonym przez obowiązujące przepisy nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Bezczynność na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2014 r., poz. 782), zwanej dalej u.d.i.p., polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, nie podejmuje takiej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Bezczynność organu nie zachodzi jeżeli złożony wniosek nie dotyczy informacji publicznej, gdy żądana informacja publiczna nie znajduje się w posiadaniu organu do którego złożono wniosek oraz w sytuacji, gdy udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić w trybie szczególnym. Skarga jest dopuszczalna, albowiem w sprawach skarg na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie ma wymogu wyczerpania środka zaskarżenia określonego w art. 52 § 1 p.p.s.a. Dla oceny zasadności wniesionej skargi należało rozważyć aspekt podmiotowy i przedmiotowy sprawy o udostępnienie informacji publicznej. Informacja podlega bowiem udostępnieniu w trybie u.d.i.p., jeśli spełnione są warunki podmiotowe, czyli żądanie udostępnienia informacji skierowano do podmiotu zobowiązanego w rozumieniu art. 4 u.d.i.p., oraz przedmiotowe, czyli żądana informacja ma charakter informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Miedzy stronami bezspornym było, że dyrektor szkoły jest podmiotem zobowiązanym zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępnienia będącej w jego posiadaniu informacji, mającej charakter informacji publicznej. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, 2572 ze zm.) dyrektor szkoły lub placówki kieruje działalnością szkoły oraz reprezentuje ja na zewnątrz. Kieruje on zatem jednostką wykonującą zadania publiczne w zakresie oświaty. Art. 53 ust. 1 i 4 ustawy o systemie oświaty stanowi, iż w szkołach i placówkach, z zastrzeżeniem ust. 6, działają rady rodziców, które reprezentują ogół rodziców uczniów. Zgodnie z art. 54 ust. 1 powołanej ustawy rada rodziców może występować do dyrektora i innych organów szkoły lub placówki, organu prowadzącego szkołę lub placówkę oraz organu sprawującego nadzór pedagogiczny z wnioskami i opiniami we wszystkich sprawach szkoły lub placówki. Do kompetencji rady rodziców, w myśl art. 54 ust. 2 ustawy o systemie oświaty należy: 1) uchwalanie w porozumieniu z radą pedagogiczną: a) programu wychowawczego szkoły obejmującego wszystkie treści i działania o charakterze wychowawczym skierowane do uczniów, realizowanego przez nauczycieli, b) programu profilaktyki dostosowanego do potrzeb rozwojowych uczniów oraz potrzeb danego środowiska, obejmującego wszystkie treści i działania o charakterze profilaktycznym skierowane do uczniów, nauczycieli i rodziców; 2) opiniowanie programu i harmonogramu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania szkoły lub placówki, o którym mowa w art. 34 ust. 2; 3) opiniowanie projektu planu finansowego składanego przez dyrektora szkoły. Rada Rodziców nie jest organem władzy publicznej. Jest ona organem społecznym, który reprezentuje ogół rodziców uczniów szkoły wobec organów szkoły i taki jest zasadniczy cel jej powołania. Z mocy ustawy, rada rodziców posiada określone kompetencje w zakresie realizacji zadań oświatowych. Za zadania takie uznać należy zadania określone w art. 54. Protokoły posiedzeń rady rodziców, jak i korespondencja prowadzona pomiędzy radą rodziców, a dyrektorem szkoły, mogą ale nie muszą dotyczyć realizacji zadań publicznych w zakresie władzy wykonawczej realizowanej w obszarze oświaty. Z tego też powodu Sąd w niniejszym składzie nie podziela wyrażonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądu, że wszystkie protokoły rady rodziców stanowią informację publiczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W orzecznictwie za informację publiczną uznaje się wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w tym jednak przypadku - w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751). Takie też stanowisko wyrażono w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. II SAB/Lu 19/06 (LEX Nr 236231), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., sygn. IV SA/Wa 221/04 (LEX Nr 146742) oraz postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. II SAB/Bk 36/08 (LEX Nr 146742). Zatem w przypadku podmiotów nie będących władzami publicznymi a jedynie wykonujących pewne funkcje publiczne, walor informacji publicznej mają jedynie te informacje, które dotyczą wykonywania przez te jednostki zadań władzy publicznej. Prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, ogólnie definiowanej przez Konstytucję jako informacja o działalności organów władzy publicznej, zostało zagwarantowane w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego – tj. jawności działania instytucji publicznych. Zdaniem Sądu, intencją ustawodawcy wprowadzającego instytucję wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie było jednak zapewnienie obywatelom prawa do przeprowadzania całościowej kontroli funkcjonowania tych instytucji lub realizowanych przez nie wszystkich zadań publicznych. Wnioskodawca nie powinien zatem sformułować wniosku domagając się udostępniania wszystkich dokumentów wytworzonych przez organ, lecz winien sprecyzować jakiego przedmiotu dotyczy wniosek. Nie można przy tym uznać za wystraczające wskazanie, że wniosek dotyczy wszelkich informacji pozostających w zakresie realizowania zadań publicznych, lecz wnioskodawca winien sprecyzować jakiej konkretnie merytorycznie informacji się domaga (np. opinii dotyczącej projektu planu finansowego składanego przez dyrektora szkoły). U.d.i.p. reguluje prawo dostępu do informacji pojmowanej jako prawo do uzyskania określonej wiadomości lub wiedzy, pewnego opisu rzeczywistości, faktu. Od pojęcia informacji należy odróżnić jej nośnik, czyli formę w jakiej ta informacja występuje (np. protokół, decyzja, list). Składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej wnioskodawca winien zatem określić przedmiot żądanej informacji, a nie tylko rodzaj żądanego dokumentu, będącego nośnikiem informacji. Tak sformułowany wniosek podlega ocenie organu, co do faktu, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a następnie kontroli sądowoadministracyjnej w tym zakresie. Z okoliczności sporawy wynika, że w złożonym wniosku skarżący nie domagał się udostępnienia konkretnej będącej w posiadaniu organu informacji publicznej. Przedmiotem żądania wniosku było udostępnienie korespondencji z roku szkolnego 2012/2013 i 2-13/2014 wymienianej między dyrekcją szkoły a Radą Rodziców w zakresie realizacji określonych zadań publicznych w zakresie władzy wykonawczej realizowanej w obszarze oświaty oraz protokołów z posiedzeń Rady Rodziców działającej przy szkole, za ten sam okres. Odnośnie do żądanej korespondencji wskazać należy, że organ nie posiadał takiej dokumentacji, bowiem nie została ona wytworzona. Natomiast w kwestii protokołów z posiedzeń Rady Rodziców wskazać należy, że tak sformułowany wniosek dotyczy udostępnienia dokumentów, które jedynie potencjalnie mogą zawierać informacje publiczne, tj. informacje dotyczące zadań publicznych w zakresie oświaty. Dokumenty te, które nie mają charakteru dokumentów urzędowych, mogą być one nośnikiem informacji publicznej, ale mogą zawierać informacje, które takiego waloru nie posiadają. Dla zweryfikowania tej okoliczności i ewentualnego udostępnienia informacji niezbędny jest precyzyjny wniosek, w którym należy dokładnie określić, jakiej informacji zawartej w protokołach żąda wnioskodawca. W niniejszej sprawie we wniosku zażądano wszystkich protokołów niezależnie od zawartej w nich treści. Skarżący wystąpił przy tym z analogicznymi wnioskami do dyrektorów innych szkół podstawowych, co wskazuje na jego wolę całościowej kontroli tych organów, a nie chęci uzyskania wiedzy o konkretnej załatwionej sprawie mającej walor informacji publicznej. Podkreślić należy, że u.d.i.p. nie odsyła do przepisów k.p.a. w celu uzupełnienia podania poprzez jego doprecyzowanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Wniosek o udzielenie informacji w trybie u.d.i.p. nie stanowi bowiem podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 k.p.a., a w konsekwencji jego uwzględnienie nie podlega rygorom k.p.a. Czynności proceduralne podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzedzające ustalenie, że żądana informacja stanowi informację publiczną, nie są prowadzone w oparciu o przepisy k.p.a., gdyż wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2007 r., I OSK 50/06, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku wadliwego wniosku wnioskodawca może natomiast złożyć kolejny wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Po wniesieniu skargi organ udostępnił skarżącemu posiadaną informację w postaci protokołów Rady Rodziców. Umorzenie postępowania w sytuacji udostępnienia żądanej informacji po wniesieniu wniosku musi być poprzedzone ustaleniem, że do bezczynności w ogóle doszło, a stan tej bezczynności ustał po podjęciu czynności. Natomiast skarga na bezczynność podlega oddaleniu, jeżeli sąd stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego, organ w bezczynności nie pozostawał. Dodatkowo wskazać należy, że skierowanie przez skarżącego wniosku na adres poczty elektronicznej dyrektora szkoły podany na stronie internetowej szkoły nastąpiło prawidłowo, a zmiana osoby pełniącej tę funkcję nie może mieć wpływu na ocenę skuteczności doręczenia wniosku. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.