II SAB/Gd 25/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 27 grudnia 2005 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. M. na bezczynność Spółdzielni Mieszkaniowej w przedmiocie udzielenia informacji publicznej postanawia: odrzucić skargę. H. M. wniósł skargę na bezczynność Spółdzielni Mieszkaniowej w G., żądając zobowiązania Spółdzielni do udzielenia mu informacji publicznej w przedmiocie: 1. "pełnego indywidualnego wynagrodzenia członków zarządu i ich pełnomocników; 2. organów samorządowych, w tym Rady Nadzorczej i Rad Osiedli oraz 3. sprawozdania dotyczącego wynagrodzenia w odniesieniu do roku poprzedniego do bieżącego - procentowego". Skarżący powoływał się na prawo do informacji publicznej oraz na dotychczasowe orzecznictwo sądów w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 tej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. (§ 3 art. 3) Zgodnie z art. 1 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz.1198 ze zm.) każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Stosownie do art. 4 ust 1 obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Jest to zatem przepis szczególny w stosunku do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), mogący być, stosownie do § 3 art. 3 tej ustawy podstawą do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wobec wielu wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych kwestia czy przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198) ma zastosowanie do spółdzielni mieszkaniowych została rozstrzygnięta w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. I OPS 1/05, ONSAiWSA 2005/4/63. W uchwale tej wyrażono jednoznaczne stanowisko, iż przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198) nie ma zastosowania do spółdzielni mieszkaniowych. W uzasadnieniu przedmiotowej uchwały zaakcentowano w szczególności: "Wprowadzając w art. 4 ust. 2 ustawy osobną grupę podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej, a mianowicie "związki zawodowe i partie polityczne, jeśli w ich posiadaniu znajdują się informacje publiczne", ustawodawca tym samym przyjął, że podmioty te wykonują zadania publiczne. W wyliczeniu tym nie zostały wymienione spółdzielnie, co samo przez się nie przesądza, że nie zostały zakwalifikowane do podmiotów wykonujących zadania publiczne. W związku z tym należy powtórzyć, że z analizy przepisu art. 4 ust. 1 ustawy wynika wyraźnie, iż obowiązek udostępniania informacji publicznej mają wyłącznie władze publiczne oraz podmioty wykonujące zadania publiczne (zadania władzy publicznej). Tworząc katalog podmiotów, o których mowa powyżej, ustawodawca podzielił je na dwie zasadnicze kategorie. Do udzielania informacji publicznej zobowiązane zostały po pierwsze "władze publiczne", a po drugie - inne podmioty wykonujące "zadania publiczne" (posiadające takie informacje). Sformułowanie więc przepisu art. 4 ust. 1 ustawy przez użycie zwrotu "w szczególności" oznacza, że każdy podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, jeśli wykonuje zadania publiczne (zadania władzy publicznej). Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1848 ze zm.), który zawiera podstawową normę dotyczącą ogółu spółdzielni, spółdzielnia jest dobrowolnym zrzeszeniem nieograniczonej liczby osób o zmiennym składzie osobowym i zmiennym funduszu udziałowym, która w interesie swoich członków prowadzi wspólną działalność gospodarczą. Spółdzielnia może również prowadzić działalność społeczną i oświatowo-kulturalną na rzecz swoich członków i ich środowiska. W myśl art. 3 tej ustawy majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków. Spółdzielnia prowadzi działalność na podstawie ustawy Prawo spółdzielcze, jak również innych ustaw oraz statutu (art. 2). Spółdzielnie mieszkaniowe działają na podstawie Prawa spółdzielczego oraz ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.). Spółdzielnia mieszkaniowa zatem jest dobrowolnym zrzeszeniem (korporacją) osób fizycznych, które w tej formie organizacyjnej zmierza do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych swoich członków i ich rodzin oraz potrzeb gospodarczych, kulturalnych, oświatowych i innych społecznych potrzeb, ale tylko członków tej spółdzielni, potrzeb wynikających z zamieszkiwania w budynku czy spółdzielczym osiedlu, a także w tych budynkach, w których lokale i domy jednorodzinne są własnością członków spółdzielni. Członkami spółdzielni mieszkaniowej są osoby fizyczne, chociaż mogą być i osoby prawne, ale osobom prawnym nie może przysługiwać spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego. Zadaniem spółdzielni mieszkaniowej jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych przez dostarczanie członkom spółdzielni lokali mieszkaniowych, lokali o innym przeznaczeniu (użytkowych, garaży) czy też domów jednorodzinnych. Spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, jak również ustanowienie własności, przysługuje tylko członkowi spółdzielni mieszkaniowej, to jest osobie, która jest członkiem danego zrzeszenia (korporacji). Dopuszczalne jest prowadzenie przez spółdzielnię mieszkaniową innej działalności gospodarczej, o której mowa w art. 1 § l Prawa spółdzielczego, na zasadach określonych w odrębnych przepisach i w statucie, ale działalność ta musi być związana bezpośrednio z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych i innych potrzeb członków tej spółdzielni oraz ich rodzin. W związku z treścią art. 3 Prawa spółdzielczego spółdzielnie mieszkaniowe jako osoby prawne są podmiotem praw i obowiązków względem majątku spółdzielni w znaczeniu cywilnoprawnym. Natomiast w znaczeniu ekonomicznym mienie spółdzielni, jako ogół praw majątkowych, jest prywatną własnością członków. Skoro ustawodawca podkreślił, że mienie spółdzielni jest prywatną własnością członków, to znaczy osób zrzeszonych w danej spółdzielni mieszkaniowej, to nie jest to mienie ani państwowe, ani komunalne, ani też korporacji (instytucji) publicznoprawnej. To członkowie zrzeszeni w spółdzielni decydują przez wybierane organy o majątku swej spółdzielni. To, że spółdzielnie mieszkaniowe nie mieszczą się w pojęciu "władzy publicznej", to jest pierwszej kategorii podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej, nie wymaga szerszych rozważań, gdyż nie są "władzą publiczną", czyli organami państwowymi lub samorządowymi albo innymi podmiotami sprawującymi w ich imieniu funkcje publiczne. To jednak, czy spółdzielnie mieszkaniowe można zaliczyć do podmiotów wykonujących "zadania publiczne" w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy, należy rozważyć w świetle obowiązującego stanu prawnego. Brak jest podstaw prawnych, aby działalność spółdzielni mieszkaniowych utożsamiać z wykonywaniem zadań publicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, skoro działalność spółdzielni mieszkaniowych ogranicza się do realizacji podstawowego ich celu, to jest zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków tej spółdzielni i ich rodzin, a zatem ograniczonej liczby osób zrzeszonych w danej spółdzielni. Należy przy tym zwrócić uwagę, że aby stać się członkiem zrzeszenia, jakim jest spółdzielnia mieszkaniowa, osoba do niej przystępująca obowiązana jest złożyć pisemne oświadczenie, to znaczy deklarację członkowską pod rygorem nieważności. Prawnie wymagane jest wskazanie liczby zadeklarowanych udziałów i wniesienie wpisowego. Należy także dodać, że tylko członkowie spółdzielni decydują o zakresie jej działania, czasie trwania, likwidacji, podziale itp. Spółdzielnia mieszkaniowa zatem jest jednostką organizacyjną, która ma ściśle określony krąg osób, a nie powszechny, jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 sierpnia 2004 r. sygn. akt OSK 416/04." Skład orzekający podkreślił także, iż: "Spółdzielnie mieszkaniowe nie dysponują majątkiem publicznym w rozumieniu przepisów ustawy ani też nie reprezentują osób, które dysponują takim majątkiem, gdyż majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków. Spółdzielnie mieszkaniowe nie należą do sektora finansów publicznych w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) ani też nie są podmiotami realizującymi finanse publiczne w rozumieniu art. 6 tej ustawy. Należy na marginesie podkreślić, że spółdzielnie mieszkaniowe, jak i osoby fizyczne, na tych samych zasadach mogą uzyskać nieruchomości pod zabudowę od Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego na mocy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603). Nieruchomości te zarówno spółdzielnia mieszkaniowa, jak i osoba fizyczna nabywają na własność lub w użytkowanie wieczyste i z tego tytułu podmioty te uiszczają stosowne opłaty, które wpływają do budżetu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i w konsekwencji obciążają członków spółdzielni. Oddanie nieruchomości spółdzielni w użytkowanie wieczyste nie oznacza, że spółdzielnia dysponuje majątkiem publicznym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy (...). Brak jest zatem podstaw prawnych do wyprowadzenia wniosku, że spółdzielnie z tego powodu dysponują majątkiem publicznym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy. Dotyczy to również osoby fizycznej, która otrzymała w użytkowanie wieczyste nieruchomość pod zabudowę; nie można jej przecież traktować jak osobę dysponującą majątkiem publicznym w rozumieniu tego przepisu. Nie stanowi dysponowania majątkiem publicznym fakt zaciągnięcia przez spółdzielnie mieszkaniowe kredytów, zresztą oprocentowanych, na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1070 ze zm.), czy też objęcie przez Skarb Państwa poręczeniem spłaty kredytów mieszkaniowych na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. o objęciu poręczeniami Skarbu Państwa spłaty niektórych kredytów mieszkaniowych (Dz. U. Nr 122, poz. 1310 ze zm.). Dla oceny, czy występuje "dysponowanie majątkiem publicznym", nie może mieć przesądzającego znaczenia pomoc państwa dla banków, które udzieliły kredytów mieszkaniowych, prowadzą obsługę wkładów oszczędnościowych na książeczkach mieszkaniowych oraz udzieliły premii gwarancyjnych w myśl ustawy z dnia 30 listopada 1995 r. o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, udzielaniu premii gwarancyjnych oraz refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1115 ze zm.), ponieważ tego rodzaju pomoc jest jedynie wyrazem wspierania budownictwa mieszkaniowego, a nie dysponowaniem mieniem publicznym przez spółdzielnie. Obowiązek prowadzenia przez władze polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli wynika z art. 75 Konstytucji RP i dotyczy wszelkich form uzyskania przez obywateli własnego mieszkania. Nie oznacza to jednak, że podmioty, które prowadzą działalność w zakresie budownictwa mieszkaniowego i gospodarki zasobami mieszkaniowymi, wykonują za Państwo (władze publiczne) jego zadania. Na marginesie trzeba stwierdzić, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być traktowana jako remedium na niedostatki przepisów regulujących funkcjonowanie spółdzielni mieszkaniowych czy też wadliwe praktyki organów spółdzielni ograniczających korzystanie z praw wynikających z członkostwa. Uwzględniając powyższe rozważania, należało dojść do wniosku, że spółdzielnia mieszkaniowa nie wykonuje zadań publicznych (zadań władzy publicznej) w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji oraz art. 4 ust. 1 ustawy, a wobec tego przedstawione zagadnienie prawne należało rozstrzygnąć przez udzielenie odpowiedzi, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy nie ma zastosowania do spółdzielni mieszkaniowych (...)." Z art. 269 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika, iż stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Sąd w składzie niniejszym jest zatem związany stanowiskiem zawartym w opisanej wyżej uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt I OPS 1/05. Skoro zatem przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198) nie ma zastosowania do spółdzielni mieszkaniowych nie można uznać, ażeby sprawa ta mogła być przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.