II SAB/Gd 28/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: WSA Katarzyna Krzysztofowicz WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2016 r. sprawy ze skargi C. Z. na bezczynność A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1/ zobowiązuje A Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. do rozpatrzenia wniosku C. Z. o udostępnienie informacji publicznej, z dnia 20 października 2015 r., w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2/ stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zasądza od A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. na rzecz skarżącego C. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. C. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności A. z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie spółki do rozpoznania jego wniosku z dnia 20 października 2015 r. w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenie od spółki na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Z uzasadnienia skargi wynika, że w dniu 20 października 2015 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej obejmującej informacje o: 1. wysokości straty spółki w latach 2013-2014, 2. źródłach pokrycia strat spółki za lata 2013-2014, 3. wysokości wsparcia, jakie spółka otrzymała od Gminy Miasto (czyli od podatników tej Gminy) w latach 2013-2014, 4. planie naprawczym jaki został wdrożony w Spółce w celu uniknięcia strat na kolejne lata, Skarżący zwrócił się o przesłanie mu żądanych informacji drogą mailową wraz ze skanem planu naprawczego. W piśmie z dnia 21 października 2015 r., również przesłanym drogą elektroniczną, zarząd spółki udzielił odpowiedzi skarżącemu na osiem złożonych przez niego wniosków o udostępnienie informacji publicznej, w tym na wniosek z dnia 16 października 2015 r., w ten sposób, że wyjaśnił, iż większość z zadanych pytań nie stanowi informacji publicznej, a pozostałe wymagają przetworzenia. Wobec tego wezwano skarżącego do wykazania i udowodnienia szczególnego interesu publicznego, zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Ponadto w piśmie tym poinformowano wnioskodawcę, że część odpowiedzi na zapytania znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej, jak również zadeklarowano, że część zapytań może być udostępniona do wglądu pod warunkiem osobistego umówienia i stawiennictwa. Skarżący w piśmie przesłanym spółce drogą mailową w dniu 22 października 2015 r. uznał odpowiedź za chaotyczną i niezrozumiałą. Podkreślił, że spółka nie sprecyzowała, które z zadanych pytań nie dotyczy informacji publicznej, które informacje są już udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej, a które informacje wymagają wykazania szczególnego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie. Wyraził również niezrozumienie dla oczekiwania jego osobistego stawiennictwa w siedzibie spółki celem zapoznania się z informacjami, a nie przesłania ich drogą mailową. A. przekazała kilkanaście skarg skarżącego na swoją bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, w tym co do wniosku z dnia 16 października 2015 r., wnosząc o ich oddalenie. Twierdzi, że wnioski skarżącego były rozpatrywane zgodnie z przepisami ustawy, nadto wyjaśnia, że spółką prawa handlowego, która chroni swoich pracowników, klientów i kooperantów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 ustawy. Kontroli sądu w przypadku skarg na bezczynność poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ administracji miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarżona w niniejszej sprawie jest bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej przez podmiot będący spółką prawa handlowego. Bezczynność organu lub innego podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058), zwanej dalej u.i.d.p., polega na tym, że zobowiązany, w którego posiadaniu znajduje się informacja publiczna, nie podejmuje czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia żądanej informacji. Stanowisko zobowiązanego o odmowie udzielenia informacji następuje w procesowej formie decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23). Jeżeli podmiot zobowiązany nie posiada żądanej informacji publicznej, informuje o tym wnioskodawcę, pisemnie bez zachowania szczególnej formy. Podobnie w przypadku, gdy zaistnieją warunki określone w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc inne ustawy określają odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, podmiot zobowiązany tylko informuje o tym wnioskodawcę. Z przepisów u.i.d.p. wynika zatem, że realizacja prawa dostępu do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-3 u.i.d.p.), wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek: przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 2, to jest zawierająca aktualną wiedzę o sprawach publicznych; adresatem żądania musi być podmiot obowiązany do jej udostępnienia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 u.i.d.p.; żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, do którego zwrócono się o jej udostępnienie (art. 4 ust. 3). Wymagają zatem rozważenia w niniejszej sprawie następujące istotne kwestie: czy przedmiotowy wniosek dotyczył informacji publicznej, czy A. jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia, wreszcie czy odpowiedź na wniosek spełnia wymogi ustawowe, tak by zobowiązany mógł uwolnić się od zarzutu bezczynności. Jak wynika z danych zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym jedynym wspólnikiem spółki i jej stuprocentowym udziałowcem jest gmina miejska C. Na podstawie art. 4 ust. 1 u.i.d.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Tak więc na gruncie u.i.d.p. krąg podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej nie jest ograniczony wyłącznie do podmiotów mieszczących się w pojęciu organów władzy publicznej, lecz również obejmuje podmioty wykonujące zadania publiczne lub dysponujące majątkiem publicznym, niebędące organami władzy publicznej. A. jest osobą prawną, ustanowioną przez jednostkę samorządu terytorialnego, która gospodaruje mieniem publicznym – mieniem komunalnym. Przywołać w tym miejscu trzeba treść art. 43 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), zgodnie z którym mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Następnie zakres przedmiotowy informacji publicznej wymienia art. 6 u.i.d.p. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c i d udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku publicznym w tym o: c) majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych, d) majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach. W sytuacji gdy gmina miejska zaangażowała w spółkę prawa handlowego środki publiczne w wysokości 100% kapitału, to majątek spółki ma charakter publiczny, a sposób jego wykorzystania nie może być wyłączony spod społecznej kontroli. W rezultacie przedstawionych rozważań stwierdzić trzeba, że skoro majątek spółki A. jest w całości majątkiem komunalnym, a więc majątkiem publicznym, to spółka ta jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej dotyczącej tego majątku i jego obciążeniach, sposobie pokrywania start, programu naprawczego o ile taki program istnieje, dotykających bezpośrednio jedynego udziałowca jakim jest gmina miejska. Pozostaje bezsporne, że podmiot zobowiązany w niniejszej sprawie nie udostępnił przedmiotowej informacji publicznej w sposób i w terminie wynikającym z u.i.d.p. Wśród sposobów dostępu do informacji publicznej art. 7 u.i.d.p. wymienia między innymi ogłaszanie informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8 i udostępniania, o którym mowa w art. 10 (w trybie wnioskowym) i art. 11 (udostępnienie przez wyłożenie, wywieszenie, poprzez zainstalowane urządzenie). Co do zasady, zgodnie z art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 u.i.d.p., podmiot udostępniający informację publiczną jest obowiązany zapewnić możliwość: kopiowania informacji publicznej albo jej wydruk lub przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji. Według art. 13 ust. 1 u.i.d.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Według ust. 2 jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Ponadto, na podstawie art. 14 ust. 1 u.i.d.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Według ust. 2 jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Na gruncie niniejszej sprawy odpowiedź udzielona wnioskodawcy w odniesieniu do przedmiotowego wniosku nie spełnia żadnego wymogu ustawowego. Nie odpowiada na konkretne żądanie, lecz zbiorczo odnosi się do szeregu pytań. W istocie zatem nie jest znane stanowisko spółki skierowane do wnioskodawcy co do tego, czy ten konkretny wniosek dotyczy informacji publicznej, czy według spółki jest to informacja przetworzona, czy jest ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, wreszcie, czy może spółka chce udostępnić tę informację, lecz wyłącznie w sposób i na warunkach przez nią określonych. Odpowiedź na skargę przesłana wraz z niniejszą skargą i pozostałymi skargami do sądu wątpliwości tych nie rozjaśnia, a ogólnikowe powoływanie się na ochronę pracowników, klientów i kooperantów w ogóle nie odnosi się do treści żądania przedmiotowego wniosku. Sąd wyjaśnia przede wszystkim, że żądana informacja jest informacją publiczną, która może być udostępniona jedynie w trybie wnioskowym, gdyż nie podlega udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej. Trzeba wyrazić wątpliwość co do tego, czy może to być informacja przetworzona, uzasadniająca tryb określony w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.i.d.p., według którego uzyskania informacji przetworzonej dopuszcza się w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Natomiast wyjaśniając pojęcie "informacji przetworzonej" trzeba się odwołać do judykatury, gdyż ustawodawca definicji tego pojęcia w u.i.d.p. nie zawarł. Tak więc w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano stanowisko, że informacja przetworzona jest "jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego" (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1737/11, LEX nr 1149235, także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 18/12, LEX nr 1145905). W innym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 426/11 (LEX nr 1135982), zajęto stanowisko, że "przetworzenie informacji to zebranie lub zsumowanie pojedynczych informacji powstałych na podstawie różnych kryteriów, które wymagają odpowiedniego zestawienia, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia stosownych czynności analitycznych". Informacja przetworzona w chwili złożenia wniosku nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11, LEX nr 1094536). Odnotować trzeba także stanowisko, według którego w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie adresata wniosku środki i zasoby konieczne do jego prawidłowego funkcjonowania (tak w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11, j.w.; z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11, LEX nr 1149133). O ile zakres pytań zawartych we wniosku z dnia 20 października 2015 r. nie wskazuje na konieczność skomplikowanego i czasochłonnego wytworzenia żądanych informacji, niemniej zobowiązana spółka kwestię tę będzie musiała rozważyć rozpatrując niniejszy wniosek i kierując się rozważaniami sądu w tym przedmiocie. Zdaniem sądu nie byłoby również podstaw do zastosowania trybu określonego w przywołanym art. 14 ust. 2 u.i.d.p., poprzez powiadomienie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazaniu, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, gdyż trudno przyjąć brak po stronie spółki środków technicznych uniemożliwiających udzielenia odpowiedzi na wniosek z dnia 16 października 2015 r. drogą elektroniczną na podany adres e-mail. W konsekwencji przyjąć należy stan bezczynności zobowiązanej spółki w rozpatrzeniu wniosku o udostępnieniu przedmiotowej informacji publicznej, trwający od listopada 2015 r. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązał A. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 20 października 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem, ze stwierdzeniem jego prawomocności (pkt 1 sentencji wyroku). Na podstawie art. 149 § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Sąd wziął jednak pod uwagę, że zarząd spółki nie pozostawił przedmiotowego wniosku całkowicie bez odpowiedzi, a niezałatwienie tego wniosku we właściwym trybie i formie wynikało raczej z błędnej interpretacji przepisów u.i.d.p., jak również z uwagi na skierowanie do spółki przez skarżącego licznych żądań w trybie tej ustawy. W konsekwencji tego stanowiska sąd nie rozważał zasadności wymierzenia spółce grzywny bądź przyznania skarżącemu sumy pieniężnej z urzędu, gdyż wniosków w tym przedmiocie w skardze nie zgłoszono. Sąd na podstawie art. 200 w związku z art. 205 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o kosztach postępowania. Na zasądzone od spółki na rzecz skarżącego koszty składa się kwota 100 zł uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.