II SAB/Gd 3/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie WSA Jolanta Górska WSA Mariola Jaroszewska (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 maja 2016 r. sprawy ze skargi R. Ż. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. R. Ż. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę z dnia 8 grudnia 2015 r. na bezczynność Dyrektora Szkoły, zarzucając organowi naruszenie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058), poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 19 października 2014 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie Dyrektora Szkoły do udzielenia żądanej informacji publicznej, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszenia prawa, wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016 r., poz. 718) i zasądzenia kosztów postępowania. Jak wynika z treści skargi, we wniosku z dnia 19 października 2014 r. skarżący domagał się udostępnienia informacji publicznej w postaci korespondencji z roku szkolnego 2012/2013 i 2013/2014 wymienianej między dyrekcją szkoły a Radą Rodziców w zakresie realizacji określonych zadań publicznych w zakresie władzy wykonawczej realizowanej w obszarze oświaty oraz protokołów z posiedzeń Rady Rodziców działającej przy szkole, za ten sam okres. Wskazał, że wniosek skierowano do szkoły za pośrednictwem skrzynki email, wobec braku elektronicznej skrzynki podawczej. Skarżący wyjaśnił, że do dnia złożenia skargi dyrektor nie udzielił odpowiedzi na wniosek, naruszając ustawowy termin na udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Szkoły wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wniosek skarżącego skierowany na adres poczty elektronicznej nigdy nie dotarł do szkoły, nie został wprowadzony do systemu teleinformatycznego szkoły, zaś skarżący nie wykazał, aby było przeciwnie. Wobec tego organ uznał, że nie powstał stan bezczynności, a skarga jest bezprzedmiotowa. Nadto stwierdzono, że wniosek był bezzasadny, bowiem rada rodziców jest jedynie społecznym organem doradczym i nie wykonuje żadnych zadań z zakresu władzy wykonawczej w obszarze oświaty. Wobec tego żądana przez skarżącego informacja nie ma waloru informacji publicznej, a dyrektor szkoły żadnych informacji tego rodzaju w relacjach z radą rodziców nie wytwarzał. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782), zwanej dalej u.d.i.p. z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy organ lub inny podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podejmuje czynności materialno-technicznej udostępniając tę informację ani nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania. Natomiast bezczynność organu nie występuje, jeżeli złożony wniosek nie dotyczy informacji publicznej, gdy żądana informacja publiczna nie znajduje się w posiadaniu organu do którego złożono wniosek oraz w sytuacji, gdy udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić w trybie szczególnym. Dla oceny zasadności wniesionej skargi należało rozważyć aspekt podmiotowy i przedmiotowy sprawy o udostępnienie informacji publicznej. Informacja podlega bowiem udostępnieniu w trybie u.d.i.p., jeśli spełnione są warunki podmiotowe, czyli żądanie udostępnienia informacji skierowano do podmiotu zobowiązanego w rozumieniu art. 4 u.d.i.p., oraz przedmiotowe, czyli żądana informacja ma charakter informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W niniejszej sprawie bezspornym było, że dyrektor szkoły jest podmiotem zobowiązanym zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępnienia będącej w jego posiadaniu informacji, mającej charakter informacji publicznej. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156), zwanej dalej u.s.o., dyrektor szkoły lub placówki kieruje działalnością szkoły oraz reprezentuje ja na zewnątrz. Kieruje on zatem jednostką wykonującą zadania publiczne w zakresie oświaty. Przepis art. 53 ust. 1 i 4 u.s.o. stanowi, że w szkołach i placówkach, z zastrzeżeniem ust. 6, działają rady rodziców, które reprezentują ogół rodziców uczniów. Zgodnie z art. 54 ust. 1 u.s.o. rada rodziców może występować do dyrektora i innych organów szkoły lub placówki, organu prowadzącego szkołę lub placówkę oraz organu sprawującego nadzór pedagogiczny z wnioskami i opiniami we wszystkich sprawach szkoły lub placówki. Do kompetencji rady rodziców, w myśl art. 54 ust. 2 u.s.o. należy: 1) uchwalanie w porozumieniu z radą pedagogiczną: a) programu wychowawczego szkoły obejmującego wszystkie treści i działania o charakterze wychowawczym skierowane do uczniów, realizowanego przez nauczycieli, b) programu profilaktyki dostosowanego do potrzeb rozwojowych uczniów oraz potrzeb danego środowiska, obejmującego wszystkie treści i działania o charakterze profilaktycznym skierowane do uczniów, nauczycieli i rodziców; 2) opiniowanie programu i harmonogramu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania szkoły lub placówki, o którym mowa w art. 34 ust. 2; 3) opiniowanie projektu planu finansowego składanego przez dyrektora szkoły. Rada rodziców nie jest organem władzy publicznej. Jest ona organem społecznym, który reprezentuje ogół rodziców uczniów szkoły wobec organów szkoły i taki jest zasadniczy cel jej powołania. Z mocy u.s.o. rada rodziców posiada określone kompetencje w zakresie realizacji zadań oświatowych. Za zadania takie uznać należy zadania określone w art. 54. Protokoły posiedzeń rady rodziców, jak i korespondencja prowadzona pomiędzy radą rodziców, a dyrektorem szkoły, mogą ale nie muszą dotyczyć realizacji zadań publicznych w zakresie władzy wykonawczej realizowanej w obszarze oświaty. Z tego też powodu Sąd w niniejszym składzie nie podziela wyrażonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądu, że wszystkie protokoły rady rodziców stanowią informację publiczną (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w analogicznych sprawach ze skarg R. Ż. - wyroki z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 214/15; z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 212/15, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W orzecznictwie za informację publiczną uznaje się wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w tym jednak przypadku - w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751). Takie też stanowisko wyrażono w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II SAB/Lu 19/06 (LEX nr 236231), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., sygn. IV SA/Wa 221/04 (LEX nr 146742) oraz postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SAB/Bk 36/08 (LEX nr 146742). Zatem w przypadku podmiotów niebędących władzami publicznymi, a jedynie wykonujących pewne funkcje publiczne, walor informacji publicznej mają jedynie te informacje, które dotyczą wykonywania przez te jednostki zadań władzy publicznej. Prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, ogólnie definiowanej przez Konstytucję RP jako informacja o działalności organów władzy publicznej, zostało zagwarantowane w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego – tj. jawności działania instytucji publicznych. Analiza przepisów u.d.i.p. skłania do wniosku, że celem ustawodawcy było zapewnienie obywatelom dostępu do konkretnych informacji o charakterze publicznym, a nie umożliwienie przeprowadzania kompleksowej kontroli funkcjonowania instytucji publicznych lub realizowanych przez nie wszystkich zadań publicznych, do czego powołane są odrębne wyspecjalizowane służby państwowe. Oznacza to, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien być sprecyzowany, jakiego przedmiotu dotyczy. Niedopuszczalne jest domaganie się udostępniania wszystkich dokumentów wytworzonych przez organ lub wskazanie, że wniosek dotyczy wszelkich informacji pozostających w zakresie realizowania zadań publicznych. Taka redakcja wniosku uniemożliwiałaby jego właściwą weryfikację w świetle przepisów u.d.i.p., w tym art. 5 ust. 2 i art. 6 u.d.i.p. U.d.i.p. reguluje prawo dostępu do informacji pojmowanej jako prawo do uzyskania określonej wiadomości lub wiedzy, pewnego opisu rzeczywistości, faktu. Od pojęcia informacji należy odróżnić jej nośnik, czyli formę w jakiej ta informacja występuje (np. protokół, decyzja, list). Składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej wnioskodawca winien zatem określić przedmiot żądanej informacji, a nie tylko rodzaj żądanego dokumentu, będącego nośnikiem informacji. Tak sformułowany wniosek podlega ocenie organu, co do faktu, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a następnie kontroli sądowoadministracyjnej w tym zakresie. Z okoliczności sprawy wynika, że w złożonym wniosku skarżący nie domagał się udostępnienia konkretnej będącej w posiadaniu organu informacji publicznej. Przedmiotem żądania wniosku było udostępnienie korespondencji z roku szkolnego 2012/2013 i 2013/2014 wymienianej między dyrekcją szkoły a radą rodziców w zakresie realizacji określonych zadań publicznych w zakresie władzy wykonawczej realizowanej w obszarze oświaty oraz protokołów z posiedzeń rady rodziców działającej przy szkole za ten sam okres. W odniesieniu do żądanej korespondencji Dyrektor Szkoły zasadnie wyjaśnił, że wniosek jest bezprzedmiotowy, albowiem organ nie posiada takiej dokumentacji, gdyż nie została ona wytworzona. Dyrektor Szkoły nie wymieniał bowiem korespondencji z Radą Rodziców. Natomiast odnośnie protokołów z posiedzeń Rady Rodziców wyjaśnić należy, że tak sformułowany wniosek dotyczy udostępnienia dokumentów, które jedynie potencjalnie mogą zawierać informacje publiczne, tj. informacje dotyczące zadań publicznych w zakresie oświaty. Dokumenty te, które nie mają charakteru dokumentów urzędowych, mogą być nośnikiem informacji publicznej, ale mogą zawierać informacje, które takiego waloru nie posiadają. Dla zweryfikowania tej okoliczności i ewentualnego udostępnienia informacji niezbędny jest precyzyjny wniosek, w którym należy dokładnie określić, jakiej informacji zawartej w protokołach żąda wnioskodawca, tymczasem w przedmiotowym wniosku zażądano wszystkich protokołów niezależnie od ich treści. Podkreślić przy tym należy, że w niniejszej sprawie nie było możliwości, ażeby skarżący doprecyzował wniosek na wezwanie organu, albowiem przepisy u.d.i.p. nie odsyłają do przepisów k.p.a. w celu uzupełnienia podania poprzez jego doprecyzowanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Wniosek o udzielenie informacji w trybie u.d.i.p. nie stanowi bowiem podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 k.p.a., a w konsekwencji jego uwzględnienie nie podlega rygorom k.p.a. Czynności proceduralne podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzedzające ustalenie, że żądana informacja stanowi informację publiczną, nie są prowadzone w oparciu o przepisy k.p.a., gdyż wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku wadliwego wniosku wnioskodawca może natomiast złożyć kolejny wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Całokształt działań skarżącego, który wystąpił z analogicznymi wnioskami do dyrektorów innych szkół podstawowych, skłania do wniosku, że rzeczywistą jego wolą było przeprowadzenie kompleksowej kontroli tych organów, a nie chęć uzyskania wiedzy o konkretnej załatwionej sprawie mającej walor informacji publicznej. Skarga na bezczynność podlega oddaleniu, jeżeli sąd stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego, organ w bezczynności nie pozostawał. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie z powodu braku precyzyjnie sformułowanego wniosku, najpierw organ, a obecnie sąd nie był w stanie zweryfikować publicznego charakteru żądanej informacji. Na marginesie wyjaśnić należy, że skierowanie przez skarżącego wniosku na adres poczty elektronicznej podany na stronie internetowej szkoły nastąpiło prawidłowo, a skutki braku odnotowania tego wniosku w systemie informatycznym szkoły nie mogą mieć wpływu na ocenę skuteczności doręczenia wniosku. Poza tym wskazana okoliczność, przy takiej ocenie wniosku skarżącego, jak wyżej poczyniona, nie miała wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako niezasadną. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.