II SAB/Gd 32/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie WSA Dorota Jadwiszczok WSA Mariola Jaroszewska (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi J. J. i A. J. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji dotyczącej nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. zobowiązuje Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpatrzenia odwołania skarżących J. J. i A. J., pisma z dnia 8 lutego 2017 r., w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, 4. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących J. J. i A. J. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 2 lutego 2017 r. nr [..] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził brak podstaw do rozstrzygnięcia w oparciu o art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu ściany działowej na I piętrze budynku mieszkalnego zlokalizowanego w P., działka nr [..] gmina P., których inwestorami są P.i A. P. Odwołanie od tej decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli J. J. i A. J. reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, pismem z dnia 8 lutego 2017 r. Jak wynika z akt administracyjnych organ pierwszej instancji przesłał odwołanie wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego, data wpływu do WINB - 20 luty 2017 r. J. J. i A. J., reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika procesowego, wnieśli w dniu 7 kwietnia 2017 r. (według datownika na kopercie - karta 12 akt) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność i przewlekłość Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w rozpatrzeniu odwołania, domagając się stwierdzenia przewlekłości i bezczynności, rażącego ich charakteru, przyznania sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł (nazwanej w skardze "grzywną na rzecz mocodawców") oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania wywołanego odwołaniem od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lutego 2017 r., zgłaszając szereg zarzutów odnośnie do prawidłowości postępowania naprawczego, prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji na podstawie przepisów art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409). Skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność wnieśli zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, pismem z dnia 30 marca 2017 r., na które nie uzyskali odpowiedzi (fotokopie pisma i dowodu nadania - karta 7-9 akt). W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wskazał na zdarzenia, które zdaniem organu wpłynęły na wydłużenie terminu załatwienia sprawy: chorobę inspektora prowadzącego postępowanie a następnie złożoność przedmiotu sprawy z uwagi na kwestie prawnowłasnościowe i przepisy techniczno-budowlane. Podał organ, że zaistniała konieczność uzupełnienia postępowania na podstawie art. 136 k.p.a., co uczyniono pismem z dnia 13 kwietnia 2017 r. skierowanym do organu pierwszej instancji. Przyznał organ odwoławczy uchybienie polegające na niezawiadomieniu stron o nowym terminie załatwienia sprawy, na podstawie art. 36 k.p.a. W piśmie procesowym z dnia 22 maja 2017 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał żądania, wskazując na nierelewantne prawnie wyjaśnienia organu co do przyczyn nierozpatrzenia odwołania oraz powołując się na pokrzywdzenie strony skarżącej wywołane samowolnymi robotami budowlanymi w przedmiotowym dwurodzinnym budynku mieszkalnym. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Kontrola legalności, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, w szczególności w przypadku niewydania decyzji administracyjnej (pkt 1). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli legalności jest bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w rozpatrzeniu odwołania skarżących w sprawie prowadzonej w postępowaniu naprawczym, dotyczącym robót budowlanych – ścianki działowej wykonanej na I piętrze budynku mieszkalnego w P. gmina P., na działce nr [..], których inwestorami są A. P. i P. P. W budynku tym znajduje się również lokal mieszkalny, którego właścicielami są skarżący. Pozostaje poza sporem, że odwołanie skarżących z dnia 8 lutego 2017 r., które wraz z aktami sprawy administracyjnej wpłynęło do organu drugiej instancji w dniu 20 lutego 2017 r. nie zostało rozpatrzone do dnia wydania niniejszego wyroku. Jak przyjmuje się jednolicie w doktrynie i judykaturze z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności i zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Jedyną przesłanką dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skargi na bezczynność bądź przewlekłość organu administracji jest spełnienie obowiązku wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 § 1 k.p.a., polegającego na wniesieniu zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jak wynika z akt niniejszej sprawy obowiązek ten, polegający na wniesieniu zażalenia do organu wyższego stopniem, w tym przypadku jest to Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie, został spełniony, co skarżący wykazali fotokopią pisma skierowanego do GINB w dniu 30 marca 2017 r., a więc na osiem dni przed wniesieniem niniejszej skargi. Następnie należy wskazać, że co do zasady, zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ten ostatni termin zasadniczo był wiążący dla organu odwoławczego w niniejszej sprawie, a zatem rozpatrzenie sprawy w drugiej instancji zainicjowane odwołaniem skarżących z dnia 8 lutego 2017 r., liczone od daty wpływu odwołania, t.j. 20 lutego 2017 r. winno było zakończyć się decyzją administracyjną wydaną najpóźniej w dniu 20 marca 2017 r., stosownie do wymogu określonego w art. 35 § 3 k.p.a., co jak wiadomo z lektury akt administracyjnych zgromadzonych w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Następnie, jak wynika z akt postępowania odwoławczego, dopiero w dniu 13 kwietnia 2017 r. organ odwoławczy uznając zgromadzony przed organem pierwszej instancji materiał dowodowy za niekompletny skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 136 k.p.a. i zlecił organowi nadzoru budowlanego pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowych czynności, w tym dotyczących wykonania dokładnego szkicu rzutu poddasza ze zwymiarowaniem w przedmiotowym budynku mieszkalnym. Pozostaje niewątpliwym, że opisana czynność nastąpiła już po upływie miesięcznego terminu na rozpatrzenie odwołania, jak również to, że strony postępowania nie zostały uprzednio powiadomione o nowym terminie załatwienia sprawy, a miało to miejsce dopiero w zawiadomieniu z dnia 13 kwietnia 2017 r. Zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego, natomiast w przypadku, gdy konieczny dla wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może orzec kasacyjnie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy przejmując sprawę administracyjną do jej kompleksowego, ponownego rozpoznania, nie jest związany ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, co wynika z istoty zasady dwuinstancyjności postępowania. Dodatkowo, w doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjęty jest powszechnie pogląd, że organ odwoławczy orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dniu wydania decyzji. W związku z tym organ odwoławczy jest obowiązany uwzględnić zmiany w stanie faktycznym i prawnym sprawy, jakie zaszły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Należy przyjąć zatem, że organ odwoławczy powinien orzec w sprawie mając na względzie zmiany stanu faktycznego, które zaszły w sprawie, a więc podejmując rozstrzygnięcie w sprawie organ powinien dysponować całym, zaktualizowanym materiałem dowodowym istniejącym w chwili orzekania, a nie tylko w chwili wydania decyzji pierwszoinstancyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/KR 619/07, Legalis). Konsekwentnie, organ drugiej instancji powinien w prowadzonym postępowaniu dokonać powtórnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a jeśli istnieje potrzeba jego uzupełnienia, w celu wydania prawidłowego, ostatecznego rozstrzygnięcia, winien inicjatywę dowodową podjąć – co do zasady - samodzielnie. Uzupełniające postępowanie dowodowe organ odwoławczy przeprowadza samodzielnie lub może również zlecić jego przeprowadzenie organowi pierwszej instancji, który wydał decyzję. Przepis art. 136 k.p.a. daje podstawę do delegowania przez organ odwoławczy swojej właściwości w zakresie czynności postępowania dowodowego na organ pierwszej instancji. Wybór pozostawiony jest w pełni organowi drugiej instancji, który jednak powinien kierować się w tym przypadku dążeniem do pełnej realizacji prawdy obiektywnej oraz okolicznościami konkretnej sprawy, przy czym winien uwzględnić konieczność i przydatność zabiegu procesowego polegającego na zleceniu przeprowadzenia postępowania dowodowego uzupełniającego organowi pierwszej instancji, dla szybkiego i prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niniejsza sprawa dotycząca samowolnej budowy ściany działowej na I piętrze opisanego budynku mieszkalnego, jak wynika z akt administracyjnych, toczy się od czerwca 2014 r., przy czym organ drugiej instancji dwukrotnie wydawał decyzje kasacyjne – pierwszą w dniu 27 marca 2015 r., kolejną w dniu 15 grudnia 2015 r. Aspekt prawny sprowadzał się do zakwestionowania prawidłowości postepowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji w trybie legalizacyjnym, na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, zweryfikowanego następnie na tryb naprawczy, o którym mowa w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, w tym też trybie wydane zostało rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lutego 2017 r. Decyzją tą stwierdzono brak podstaw do rozstrzygania w oparciu o art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu ściany działowej na I piętrze budynku mieszkalnego zlokalizowanego w P., działka nr [..] gmina P., których inwestorami są P. i A. P. Ze stanowiskiem organu pierwszej instancji nie zgodzili się skarżący, którzy wnieśli przedmiotowe odwołanie z dnia 8 lutego 2017 r. Analizując treść materiału dowodowego sąd doszedł do przekonania, że dokonując delegowania właściwości do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy uwzględnił specyfikę rozpoznawanej sprawy i stopień jej skomplikowania, a także sporne interesy zwaśnionych stron postępowania – właścicieli dwóch lokali mieszkalnych w przedmiotowym budynku. Uzupełniające postępowanie dotyczyć ma kwestii pominiętych przez organ pierwszej instancji, na które też zwracają uwagę skarżący. Nie negując zatem konieczności przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego organ odwoławczy powinien mieć też na względzie okoliczności związane z wieloletnim prowadzeniem postępowania przez organ pierwszej instancji w sposób, który też uchybiał zasadom postępowania administracyjnego, w tym zasadzie szybkości postępowania przewidzianej w art. 12 k.p.a. oraz pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej – art. 8 k.p.a. W tej sytuacji brak rozstrzygnięcia sprawy w instancji odwoławczej w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. należało uznać za bezczynność organu odwoławczego, mimo stwierdzonej konieczności przeprowadzenia dodatkowych czynności wyjaśniających, zleconych organowi pierwszej instancji jednak z nieusprawiedliwionym opóźnieniem, po upływie około półtora miesiąca od wpływu odwołania. Choroba pracownika organu nie ekskulpuje bezczynności, bowiem kwestia organizacji pracy w organie administracji nie może mieć wpływu na terminy załatwiania spraw administracyjnych przyjęte w Kodeksie postępowania administracyjnego. Niewątpliwie natomiast, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., organ odwoławczy powinien był zawiadomić strony o nowym terminie załatwienia sprawy w związku z niezałatwieniem sprawy odwołania w terminie jednego miesiąca, niezwłocznie po wpływie odwołania, skoro zachodziły jego zdaniem okoliczności usprawiedliwiające opóźnienie. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdzając bezczynność, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania odwołania skarżących z dnia 8 lutego 2017 r. w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd przede wszystkim uwzględnił okoliczność, że uchybienie terminowi załatwienia sprawy na dzień wniesienia skargi nie było nadmierne, wynosiło bowiem 18 dni, przyjmując, że sprawa odwołania powinna zakończyć się do dnia 20 marca 2017 r., a skargę wniesiono w dniu 7 kwietnia 2017 r. Licząc zaś do dnia wydania wyroku okres ten nie przekroczył trzech miesięcy. Sąd podkreśla, że dokonane w niniejszej sprawie delegowanie właściwości do przeprowadzenia czynności postępowania wyjaśniającego jest co do zasady zgodne z prawem i organ odwoławczy ma prawną możliwość skorzystania z niej przy stwierdzonej potrzebie uzupełnienia materiału dowodowego. W tych okolicznościach sąd uznał, że nie należy przypisywać organowi odwoławczemu rażącego naruszenia prawa w związku z bezczynnością polegającą na nierozpatrzeniu odwołania. Z tych też powodów sąd nie rozważał z urzędu obciążenia organu grzywną na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a wniosku w tym przedmiocie skarżący nie zgłosili. Przyjęcie braku rażącego charakteru bezczynności organu powoduje, że zdaniem sądu bezzasadne jest żądanie skarżących przyznania na ich rzecz sumy pieniężnej, wobec czego wniosek skarżących w tym przedmiocie podlegał oddaleniu. Należy też zaznaczyć, że sąd rozpoznał niniejszą skargę jako skargę na bezczynność, ale też nie znalazł podstaw dla oceny zaistnienia przewlekłości postępowania przed organem odwoławczym, rozumianej jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, formalnie usprawiedliwiających bezczynność. Należy podkreślić, że niniejsza skarga została wniesiona krótko po upływie terminu przewidzianego ustawowo dla rozpatrzenia odwołania, a w tym okresie organ odwoławczy nie podjął żadnych czynności, pozostając zatem bezczynnym. Natomiast po wniesieniu skargi – w dniu 13 kwietnia 2017 r. zlecone zostało organowi pierwszej instancji uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie, co do którego sąd nie może stwierdzić, że była to czynność o charakterze pozornym, niesłużąca wszechstronnemu wyjaśnieniu sprawy. Sąd nie odnosi się do zarzutów skargi dotyczących prowadzonego postępowania administracyjnego in meriti, ponieważ w sprawie bezczynności nie dokonuje oceny prawidłowości wydanej w pierwszej instancji decyzji administracyjnej ani zasadności zarzutów wniesionego odwołania. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu solidarnie na rzecz skarżących kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł wraz z opłatą od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym.