II SAB/Gd 33/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. B. i W. B. na bezczynność A Spółka Akcyjna z siedzibą w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie w zakresie bezczynności, 3. zasądza od A Spółka Akcyjna z siedzibą w G. solidarnie na rzecz skarżących B. B. i W. B. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. B. B. i W. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G., polegającą na: 1. nieudostępnieniu informacji publicznej na ich wniosek z dnia 27 grudnia 2011 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198, ze zm.) przy jednoczesnym; 2. niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący uzasadniają brak poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa odwołując się do stanowiska orzecznictwa sądowo-administracyjnego, w tym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 601/05. Wywodzą z przedstawionych poglądów orzecznictwa dopuszczalność skargi na bezczynność zobowiązanego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej niepoprzedzonej żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej Skarżący twierdzą, że żądana informacja stanowi informację publiczną, dotyczy bowiem sprawy publicznej (zadania publicznego) jaką jest dystrybucja energii elektrycznej, a A S.A. w G. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wynika z treści skargi, skarżący wezwaniem z dnia 27 grudnia 2011 r. wystąpili do A S.A. o udostępnienie kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na nieruchomościach stanowiących ich własność. A S.A. udzieliła odpowiedzi pismem z dnia 11 maja 2012 r. wskazując, że nie jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej. Skarżący ponawiali wniosek pismami z 22 maja 2012 r. oraz 20 marca 2013 r. W odpowiedzi A S.A. powtórzyła wcześniejsze stanowisko. Do dnia sporządzenia skargi skarżący nie otrzymali wnioskowanych dokumentów ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W skardze wniesiono o zobowiązanie A S.A. w G. do udostępnienia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę A Spółka Akcyjna w G. wniosła o umorzenie postępowania i zasądzenie kosztów postępowania. Wskazała, że pismem z dnia 30 stycznia 2014 r., po otrzymaniu w dniu 23 stycznia 2014 r. przedmiotowej skargi, przekazała pełnomocnikowi skarżących znajdujące się w jej zasobach dokumenty dotyczące urządzeń elektroenergetycznych posadowionych na nieruchomościach skarżących. W tej sytuacji niniejsze postępowanie winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe na podstawie przepisu art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Przy czym bezprzedmiotowość postępowania zachodzi w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi, w toku postępowania sądowoadministracyjnego, zaistnieje zdarzenie, które uniemożliwia osiągnięcie jego celu, tj. merytoryczne rozpoznanie skargi albo powoduje, ze dokonanie przez sąd administracyjny kontroli zaskarżonego aktu lub czynności staje się zbędne albo nawet niedopuszczalne. A S.A. wskazuje ponadto, w ślad za uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, że bezprzedmiotowość postępowania ze skargi na bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy żądanie strony objęte tą skargą zostało uwzględnione przez organ po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Przepis art. 161 § 1 pkt 3 ma zatem zastosowanie w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Według spółki, z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a contrario wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi nawet wówczas, gdy ta decyzja lub akt podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G., polegająca na nieudostępnieniu skarżącym B. B. i W. B., w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm.), żądanej przez nich w piśmie z dnia 27 grudnia 2011 r. dokumentacji – "kserokopii ewentualnych decyzji" stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na działkach nr [...], [...] i [...], położonych w miejscowości L. W przedstawionych okolicznościach sprawy sąd podziela zdanie skarżących, że skarga spełniała formalne wymogi jej dopuszczalności. W sprawach skarg na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie występuje wymóg wyczerpania środków zaskarżenia określony w art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, skarga na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W sprawach skarg na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie występuje wymóg wyczerpania środków zaskarżenia, określony w art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob.: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, teza 1, LEX nr 236545). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyjaśniono, że ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje tryb postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, ustawa ta w wąskim zakresie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jego przepisy stosuje się jedynie w przypadku wydania decyzji. Oceniając, czy A Spółka Akcyjna z siedzibą w G., pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżących z dnia 27 grudnia 2011 r., należało ustalić czy jest ona podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a także czy żądane przez skarżących dokumenty stanowią informacją publiczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tej ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, dostępny na stronie internetowej http://.orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, stanowi informację publiczną. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 721/08, LEX nr 423325). Przyjąć zatem trzeba, że żądane przez skarżących dokumenty stanowiące podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej, jako stanowiące treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, należą do informacji o danych publicznych i stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodać należy, że podobne stanowisko prezentowane jest też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zob.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; z dnia 29 października 2013 r. sygn. I OSK 1330/13, z dnia 29 października 2013 r. sygn. I OSK 1421/13, z dnia 15 października 2013 r. sygn. I OSK 1212/13 (dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1. organy władzy publicznej, 2. organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3. podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4. podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z powołanego przepisu wynika, że zobowiązane do udzielenia informacji publicznej zostały nie tylko władze publiczne, lecz również podmioty wykonujące zadania publiczne, niebędące organami władzy publicznej. W świetle art. 3 pkt 25 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059), A S.A. z siedzibą w G. jako operator systemu dystrybucyjnego, jest przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej, odpowiedzialnym za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym gazowym albo systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami gazowymi albo innymi systemami elektroenergetycznymi. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji powyższych rozważań nie ulega wątpliwości, że przedsiębiorstwo energetyczne, jakim jest A Spółka Akcyjna z siedzibą w G. wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob. też: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r., I OSK 102/13 dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, LEX nr 737513; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SAB/Po 87/12, dostępny w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że A S.A. miała obowiązek załatwienia wniosku skarżących w sposób określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 ustawy udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępniania informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Bezczynność organu rozpoznającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie rozpoznał złożonego wniosku. W niniejszej sprawie skarżący wystąpili o udostępnienie informacji publicznej wnioskiem z dnia 27 grudnia 2011 r., a więc A S.A. powinna zakończyć to postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. udostępnić żądaną informację albo wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, albo decyzję o umorzeniu postępowania, bądź zawiadomić wnioskującego, że informacji tej nie posiada. Spółka do dnia wniesienia skargi nie załatwiła wniosku skarżących w sposób wskazany w ustawie o dostępie do informacji publicznej utrzymując, że nie jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia takiej informacji. Tym samym spółka pozostawała w bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku. Stan ten trwał także w dniu wniesienia do sądu skargi na bezczynność. Skarga została wniesiona za pośrednictwem skarżonego organu - w tym wypadku spółki, do której wpłynęła (jak wskazano w odpowiedzi na skargę) w dniu 23 stycznia 2014 r. Spółka przekazała skargę wraz z aktami do sądu w dniu 13 lutego 2013 r. Rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność sąd musi jednak uwzględnić stan faktyczny w chwili orzekania. Jeżeli bowiem, co trafnie podniosła A S.A. w odpowiedzi na skargę, w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1979/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z treści odpowiedzi na skargę, do której dołączono pismo z dnia 30 stycznia 2014 r. wynika, że po wniesieniu skargi i przed wydaniem orzeczenia przez sąd spółka udostępniła posiadaną informację publiczną, przesyłając na adres kancelarii pełnomocnika skarżących kserokopie dokumentów dotyczących lokalizacji linii elektroenergetycznych na działkach nr [[...]] na adres pełnomocnika skarżących, zgodnie z wnioskiem z dnia 27 grudnia 2011 r. Zatem w dniu orzekania przez sąd obowiązana spółka nie pozostawała już w bezczynności. W konsekwencji brak było podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i orzekania o obowiązku wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. W tej sytuacji uznać należało, że postępowanie w sprawie bezczynności stało się bezprzedmiotowe. Zatem działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd umorzył postępowanie w sprawie bezczynności uznając, że wobec wypełnienia przez organ obowiązku, zaniechania którego dotyczy skarga, orzekanie o zobowiązaniu do jego wykonania jest bezprzedmiotowe (zob. też uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydanie przez organ decyzji, czy też udostępnienie informacji publicznej w formie czynności materialno - technicznej jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, nie zwalnia jednak sądu z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy bezczynność miała miejsce rażącym naruszeniem prawa oraz od obowiązku rozważenia zasadności wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 oraz z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn.. akt I OSK 1143/13 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie zatem do art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd ma obowiązek orzeczenia, czy bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa niezależnie od tego, czy w dniu wyrokowania organ pozostawał w bezczynności, czy też nie. W niniejszej sprawie sąd uznał, że bezczynność spółki A nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wziął pod uwagę niekwestionowaną okoliczność, że spółka uczyniła zadość żądaniu, przesyłając skarżącym w dniu 30 stycznia 2014 r. kserokopie dokumentów zgodnie z wnioskiem z dnia 27 grudnia 2011 r. na wskazany przez pełnomocnika adres. Wprawdzie wynikający z ustawy czternastodniowy termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej upłynął w styczniu 2012 r., jednakże sąd uwzględnił fakt, że spółka przesłała dokumenty niezwłocznie po otrzymaniu skargi na bezczynność. Niemniej istotne jest, że dopiero utrwalone w 2013 r. szeregiem rozpoznanych spraw na bezczynność A S.A. w G. orzecznictwo sądowoadministracyjne przyjęło jednolicie obowiązki tej spółki wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej. W takiej sytuacji nie można, zdaniem sądu, postawić spółce zarzutu rażącego naruszenia prawa w związku z bezczynnością powstałą na tle tej ustawy. Za rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi można uznać oczywiste niezastosowanie przepisów lub zastosowanie ich w sposób niewątpliwie (zatem rażąco) nieprawidłowy. Sąd zatem miał na uwadze, że wówczas, gdy skarżący składali wniosek o udostępnienie informacji, w kwestii podlegania tej spółki obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej nie istniała jeszcze dostatecznie utrwalona linia orzecznictwa, a wobec wyroków nakazujących w podobnych sprawach udzielenia informacji, A S.A. zmieniła swoje stanowisko w tym zakresie, w wyniku czego udzieliła informacji po złożeniu skargi przez wnioskodawców. Również należy podkreślić, że żądanie objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej było jedynie elementem w korespondencji stron dotyczącej kwestii o charakterze cywilnoprawnym (wniosek nazwano "wezwaniem do podjęcia negocjacji"), z uwagi na zakres sporu między stronami co do lokalizacji linii elektroenergetycznych na działkach skarżących. Z tego też względu sąd przyjął, że bezczynność A S.A. w G., jakkolwiek długotrwała, nie nastąpiła jednak z naruszeniem prawa określanym jako rażące w rozumieniu art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 201 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. nr 163 poz. 1349) ustalając, że na zasądzone koszty składa się uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego wraz z opłatą od pełnomocnictwa w wysokości 257 zł.