II SAB/Gd 33/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi K. O. na bezczynność A w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. K. O. w dniu 22 litego 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Koła Łowieckiego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do rozpoznania jego wniosku z dnia 25 stycznia 2019 r. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: K. O. w okresie od 15 kwietnia 1985 r. do 13 czerwca 2017 r. był członkiem Koła Łowieckiego i jednym z fundatorów jego sztandaru. Pismem z dnia 7 stycznia 2019 r. zwrócił się do Zarządu Koła Łowieckiego o udzielenie informacji, czy w związku z tym, że przestał być członkiem Koła z powodu wydalenia, z drzewca sztandaru Koła Łowieckiego został usunięty jego "ozdobny gwóźdź". W odpowiedzi z dnia 22 stycznia 2019 r. Koło Łowieckie poinformowało wnioskodawcę, iż nie udzieli mu odpowiedzi na zadane pytanie, albowiem objęte nim kwestie są wewnętrzną sprawą Koła, a wnioskodawca nie jest już jego członkiem. W związku tym skarżący, działając na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p., zwrócił się w piśmie z dnia 25 stycznia 2019 r. do Koła Łowieckiego o udostępnienie informacji publicznej, czy na drzewcu sztandaru Koła Łowieckiego, którego jest jednym z wielu fundatorów, znajduje się "ozdobny gwóźdź" z jego imieniem i nazwiskiem. Skarżący, wskazując na art. 14 ust. 1 u.d.i.p., wniósł o udzielenie powyższej informacji w formie ksero fotografii i przesłanie jej na podany we wniosku adres z zachowaniem ustawowego terminu. W odpowiedzi z dnia 15 lutego 2019 r. Koło Łowieckie wskazało, że dane dotyczące fundatorów sztandaru Koła Łowieckiego nie mają charakteru informacji publicznej, w związku z tym organ odmawia ich udostępnienia. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że nie wnosił o udostępnienie listy fundatorów sztandaru, lecz jego intencją było uzyskanie informacji, czy "gwóźdź ozdobny" z jego imieniem i nazwiskiem w dalszym ciągu znajduje się na drzewcu sztandaru Koła Łowieckiego. Podniósł przy tym, że koła łowieckie są podstawowym ogniwem organizacyjnym w Polskim Związku Łowieckim w realizacji celów i zadań łowieckich zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2033 ze zm.), zwanej dalej Prawem łowieckim, zaś Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objęty jest art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Według skarżącego, zadania, do wykonywania których Polski Związek Łowiecki został powołany ustawą, mają charakter publiczny. Natomiast publicznoprawny charakter działalności Polskiego Związku Łowieckiego przesądza o tym, że ten sam charakter mają koła łowieckie, zaś w niniejszej sprawie żądane informacje mają charakter publiczny. Według skarżącego jego wniosek z dnia 25 stycznia 2019 r. dotyczył udzielenia informacji o charakterze publicznym, odnoszącej się do zakresu działalności koła łowieckiego, oraz skierowany został do podmiotu realizującego zadania publiczne, podlega rozpatrzeniu przez koło łowieckie w trybie przewidzianym w u.d.i.p. Nadmienił, że do podobnych konkluzji doszedł Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt IOZ 1155/13. W odpowiedzi na skargę Koło Łowieckie wniosło o jej oddalenie twierdząc, że Koło udzieliło odpowiedzi na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej wyjaśniając, że żądana informacja nie ma charakteru publicznego, a jedynie wewnętrzny. W ocenie Koła to zwalnia je z zarzutu bezczynności. Nadto, Koło wskazało, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, gdyż nie dotyczy sprawy publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Koło Łowieckie nie pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 25 stycznia 2019 r. r., gdyż wniosek ten nie dotyczy informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie skarżący zwalcza bezczynność Koła Łowieckiego w udostępnieniu informacji żądanej we wniosku z dnia 25 stycznia 2019 r., a dotyczącej tego, czy pomimo wydalenia skarżącego ze wskazanego Koła Łowieckiego, na drzewcu sztandaru Koła nadal widnieje gwóźdź ozdobny, którego fundatorem był wnioskodawca. Prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W świetle przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1380 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p., udostępnienie informacji objętej wnioskiem może nastąpić jedynie wówczas, gdy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określonych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., oraz gdy żądana informacja ma charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a adresat wniosku jest w jej posiadaniu. W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że Koło Łowieckie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych będących w jego posiadaniu. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności kategorie podmiotów wskazane w punktach 1-5 tego przepisu. Jak trafnie wskazał skarżący, kwestia zaliczenia kół łowieckich do grona podmiotów objętych tą regulacją była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w postanowieniu z dnia 28 listopada 2013 r. (sygn. akt I OZ 1155/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl) jednoznacznie stwierdził, że koła łowieckie są właśnie "innymi podmiotami wykonującymi zadania publiczne" w rozumieniu powyższej normy. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela to stanowisko. Koła łowieckie wykonują zadania administracji państwowej związane z łowiectwem w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2033 ze zm.), zwanej dalej Prawem łowieckim. Są one podstawowymi podmiotami wydzierżawiającymi obwody łowieckie, a zatem to na nich, na dzierżawionym obwodzie, spoczywa obowiązek realizacji celów i zadań łowiectwa, tj. prowadzenia gospodarki łowieckiej rozumianej – w myśl art. 8 ust. 1 Prawa łowieckiego – jako element ochrony środowiska przyrodniczego, obejmującego ochronę zwierząt łownych, gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej. Nadto, koła łowieckie współpracują z jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, albowiem sporządzane przez nie roczne plany łowieckie, po zasięgnięciu opinii wójta (burmistrza lub prezydenta miasta), podlegają zatwierdzeniu przez nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. Powyższe nie oznacza jednak, że każda informacja i każdy dokument, jakimi dysponuje koło łowieckie, ma walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Definicja informacji publicznej zawarta w tym przepisie odsyła zatem do pojęcia "sprawy publicznej", przy czym w przepisach prawa brak jest legalnej definicji "sprawy publicznej". Niewątpliwie jest to jednak sprawa, która, jak wynika z potocznego rozumienia pojęcia "publiczny", odnosi się w jakimś stopniu do kwestii dotyczących ogółu, służących ogółowi ludzi, dostępnych dla wszystkich, ogólnych, społecznych i nieprywatnych (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego. Tom D-Ś, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 843) mogących interesować ogół obywateli (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 stycznia 2015 r., II SAB/Gd 126/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przykładowy katalog informacji oraz danych, które podlegają reżimowi ustawy zawiera przepis art. 6 u.d.i.p. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydującym jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji. Dziedziny aktywności, które dotyczą spraw publicznych wymienione w art. 6 ustawy obejmują zatem: politykę zewnętrzną i wewnętrzną państwa (ust. 1), sposób organizacji i zasady funkcjonowania podmiotów publicznych (ust. 2-3), dokumenty wytworzone w ramach działalności podmiotów publicznych (ust. 4) i majątek publiczny (ust. 5). Jak przyjmuje się w orzecznictwie, informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02). Przeciwieństwem "sprawy publicznej" jest natomiast "sprawa prywatna" czyli niepubliczna, osobista, indywidualna, dotycząca sfery prywatnej człowieka, a konsekwencji niepodlegająca udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Zgodnie z art. 32 ust. 1 Prawa łowieckiego Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulacje liczebności populacji zwierząt łownych. Zaś łowiectwo, jako element ochrony środowiska przyrodniczego, w rozumieniu ustawy oznacza ochronę zwierząt łownych (zwierzyny) i gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej (art. 1 tej ustawy). Zwierzęta łowne w stanie wolnym, jako dobro ogólnonarodowe, stanowią własność Skarbu Państwa (art. 2 przedmiotowej ustawy). Na kole łowieckim, które jest podmiotem wydzierżawiającym obwody łowieckie, spoczywa obowiązek realizacji celów i zadań łowiectwa, tj. prowadzenia gospodarki łowieckiej (art. 8 ust. 1 Prawa łowieckiego). Nie ulega zatem wątpliwości, że tak Polski Związek Łowiecki, jak i koła łowieckie jako podstawowe ogniwo organizacyjne w Polskim Związku Łowieckim, wykonują m.in. zadania administracji państwowej związane z wyrażonym w art. 5 oraz art. 74 ust. 2 Konstytucji obowiązkiem ochrony środowiska naturalnego. Przy czym koła łowieckie posiadają osobowość prawną, którą nabywają w momencie nabycia członkostwa w Polskim Związku Łowieckim. Podmioty te prowadzą swoją działalność na podstawie Prawa łowieckiego, statutu oraz uchwał organów Polskiego Związku Łowieckiego i koła łowieckiego (§ 18 statutu Polskiego Związku Łowieckiego, stanowiącego załącznik do uchwały XXIV Krajowego Zjazdu Delegatów PZŁ z dnia 16 lutego 2019 r. w sprawie uchwalenia statutu Polskiego Związku Łowieckiego). Mając to na uwadze stwierdzić należy, że żądane przez skarżącego informacje nie mają charakteru informacji publicznej, albowiem nie odnoszą się do wskazanych zadań publicznych, jakie realizują koła łowieckie. W myśl § 2 ust. 1 statutu Polskiego Związku Łowieckiego podmiot ten, zwany zgodnie ze statutem – Zrzeszeniem, ma prawo używać własnego godła, sztandaru, pieczęci, flagi i barwy. Również koła łowieckie mają prawo używania m.in. sztandaru według ustalonego przez siebie wzoru, co przewiduje § 21 statutu Polskiego Związku Łowieckiego. Oznacza to, że sztandar jest jednym z symboli zarówno Polskiego Związku Łowieckiego, jak i zrzeszonych w nim kół łowieckich oraz myśliwych. Sztandar koła łowieckiego stanowi widoczny znak wspólnoty zrzeszających go członków, prezentowany w najważniejszych momentach i wydarzeniach z funkcjonowania koła oraz w wystąpieniach zewnętrznych. Poprzez swą symbolikę wyraża wartości polskiego łowiectwa, zaświadcza o jego tradycjach oraz współczesnych celach. Sztandar, na którym umieszczane są gwoździe ozdobne, służy identyfikowaniu się z określonymi wartościami i przynależnością do określonej organizacji respektującej te wartości. W ocenie Sądu pomimo doniosłości znaczenie sztandaru jako symbolu reprezentującego wartości Polskiego Związku Łowieckiego oraz poszczególnych kół łowieckich, kwestie związane z jego ufundowaniem, nadaniem oraz przekazaniem kołu łowickiemu należą do sfery wewnętrznej organizacji Zrzeszenia oraz poszczególnych kół, która nie odnoszą się do realizacji powierzonych tym podmiotom zadań o charakterze publicznym. Z woli ustawodawcy informacją publiczną uczyniono, na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: a) statusie prawnym lub formie prawnej, b) organizacji, c) przedmiocie działalności i kompetencjach, d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5, f) majątku, którym dysponują. Informacje o wyglądzie sztandaru stanowiącego znak koła łowieckiego oraz jego fundatorach, mające walor wyłącznie wewnętrzny i symboliczny, nie wywierający żadnego wpływu na realizacją powierzonych kołom zadań publicznych, pozostają poza zakresem informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Nie sposób uznać, że kwestie związane z symboliką danego podmiotu, nawet tego, który w pewnych obszarach swojej działalności realizuje zadania publiczne, stanowią informację publiczną. Tym bardziej charakteru takiego nie ma informacja o tym, czy na sztandarze znajdują się określone elementy, których umieszczenie następuje w specjalnej, wewnętrznie regulowanej procedurze. Pozyskanie takich informacji nie służyłoby kontroli realizacji zadań publicznych, a taki jest cel przysługującego obywatelom prawa dostępu do informacji publicznej. W świetle tego stwierdzić trzeba, że żądane we wniosku z dnia 25 stycznia 2019 r. informacje nie dotyczyły zadań publicznych realizowanych przez koło łowieckie, lecz jego spraw wewnętrznych związanych z symboliką i oznaczeniami koła. Pomimo więc szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej należy podkreślić, że u.d.i.p. nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej. Ustawa ta nie może być rozumiana jako akt, który gwarantuje publiczny dostęp do każdej informacji. Z bezczynnością na gruncie u.d.i.p. mamy do czynienia wówczas, gdy organ lub inny podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podejmuje czynności materialno-technicznej udostępniając tę informację ani nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania. Bezczynność organu (podmiotu zobowiązanego) nie występuje więc m.in. wówczas, gdy złożony wniosek nie dotyczy informacji publicznej. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.