II SAB/Gd 37/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. S. i K. S. na bezczynność A S.A. z siedzibą w G. w sprawie udzielenia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia 12 grudnia 2012 r. M. i K. S. zwrócili się do A Spółki Akcyjnej w G. o udostępnienie informacji publicznej postaci dokumentacji techniczno-prawnej, w tym dokumentacji prawnej, stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej w postaci linii oraz słupów energetycznych posadowionych na nieruchomościach będących ich własnością, w szczególności wzywając do przedłożenia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych oraz innych dokumentów techniczno-prawnych. Wskazali, że żądanie udostępnienia ww. decyzji dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na Państwo obowiązek udzielenia informacji. Pismo wpłynęło do A Spółki Akcyjnej w G. w dniu 27 grudnia 2012 r., skąd zostało przekazane do Oddziału Spółki w P., dokąd wpłynęło w dniu 4 stycznia 2013 r. Odpowiadając na powyższy wniosek A Spółka Akcyjna w G., pismem z dnia 11 stycznia 2013 r., poinformowała, że w uzgodnionym wcześniej terminie, jest możliwość wglądu do dokumentacji objętej wnioskiem w siedzibie Oddziału w P. W skardze na bezczynność A Spółki Akcyjnej w G. w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej M. i K. S. wnieśli o zobowiązanie Spółki do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie zgodnie z wnioskiem skarżących z dnia 12 grudnia 2012 r. w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wydanego orzeczenia. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że opisanym na wstępie wnioskiem zwrócili się do A Spółki Akcyjnej w G. o przedłożenie określonych dokumentów techniczno-prawnych. Spółka, pismem z dnia 11 stycznia 2013 r., odmówiła udostępnienia informacji publicznej poprzez przedłożenie dokumentacji. Skarżący zajęli stanowisko, że dokumentacja objęta żądaniem stanowi informację publiczną. Wskazali, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymali jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę A Spółka Akcyjna w G. wniosła o jej oddalenie wskazując, że skarga została nieprawidłowo doręczona na adres "A S.A. Oddział w P.", a taki podmiot nie istnieje w obrocie prawnym. Wskazała także, że skarżący nie wezwali strony przeciwnej w myśl art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) do usunięcia naruszenia prawa, co winno uzasadniać odrzucenie skargi. Podniosła również, że jako operator systemu dystrybucyjnego, nie wykonuje zadań władzy publicznej, lecz zadania publiczne, a ponadto nie dysponuje majątkiem publicznym, co oznacza, że nie jest zobowiązana do udzielania informacji publicznej. Nadto, w ocenie Spółki, podmiotem zobowiązanym do udzielenia żądanej przez skarżących informacji, jest organ, który wydał decyzje objęte wnioskiem. Jednocześnie wskazała, że informacje, których żądają skarżący, stanowią tajemnicę strony przeciwnej, dotyczą bowiem regulacji posadowienia urządzeń, co do posadowienia których skarżący zapowiadają spór, zatem ich ujawnienie, w świetle art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowiłby działanie na szkodę Spółki. W ocenie Spółki udostępnienie informacji publicznej stanowi nadto czynność materialno-techniczną i może nastąpić w dowolnej formie. W niniejszym przypadku strona przeciwna nie odmówiła udzielenia informacji, bowiem w piśmie z dna 11 marca 2013 r. wskazała, że istnieje możliwość wglądu do dokumentacji po uprzednim uzgodnieniu dogodnego terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu jako bezzasadna. Na wstępie należało wyjaśnić, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) – dalej w skrócie jako "ustawa", przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks ten nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy. Wprawdzie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej, należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 i 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, Baza Orzeczeń Lex nr 236545). Nie można również było podzielić stanowiska strony przeciwnej o skierowaniu żądania do podmiotu nie występującego w obrocie prawnym. Wbrew twierdzeniom strony przeciwnej żądanie zostało skierowane bowiem prawidłowo wobec A Spółki Akcyjnej w G., a więc do podmiotu, co do którego nie ma wątpliwości, że funkcjonuje w obrocie prawnym. Również skarga została skierowana do tego podmiotu, na co wskazuje sama treść skargi, w której skarżący określili jako stronę przeciwną jako A S.A. z siedzibą w G., wskazując jedynie adres Oddziału w P. Było to konsekwencją okoliczności rozpatrywania żądania przez stronę przeciwną, z których to okoliczności wynikało, że żądanie skierowane do siedziby głównej A S.A. w G. zostało następnie przekazane do załatwienia do jej Oddziału w P., który to Oddział skierował do skarżących odpowiedź na wniosek zawierający żądanie udostępnienia informacji publicznej. Skoro skarga była dopuszczalna, należało ocenić, czy żądane informacje stanowią informację publiczną oraz czy A S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 ustawy). Nie wymaga się, co do zasady, od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Zgodnie jednak z art. 5 ust. 2 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Rozważając przedmiotowy aspekt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 września 2007 r., sygn. akt IV SAB/Gl 28/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że żądane przez skarżących informacje (decyzje oraz dokumenty techniczno-prawne) stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanych działkach są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem ustawa znajduje w sprawie zastosowanie. Treść wniosku wskazuje bowiem, że dotyczy on udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej (spraw administracyjnych), prowadzonej przez właściwy organ administracyjny, dotyczącej lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanych we wniosku nieruchomościach. Zdaniem Sądu, treść wniosku pozwala na skonkretyzowanie aktów administracyjnych. Skarżący konsekwentnie wskazują bowiem, że zakresem jego wniosku objęte są decyzje oraz dokumentacja techniczno-prawna, stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii i słupów elektroenergetycznych na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] dla których księgi wieczyste prowadzone są w Sądzie Rejonowym w S., co stanowi wystarczającą podstawę do skonkretyzowania informacji objętych zakresem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Rozważając podmiotowy aspekt niniejszej sprawy należy wskazać zwłaszcza na treść art. 4 ust. 1 ustawy. W myśl tego przepisu, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Użyte w treści powyższego przepisu sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od "zadań władzy publicznej", bowiem pomija element podmiotowy, co w konsekwencji sprowadza się do interpretacji o wykonywaniu zadań publicznych przez różne podmioty, niebędące jednakże organami władzy. Tak rozumiane "zadania publiczne" cechują się powszechnością i użytecznością dla ogółu, co sprzyja osiągania celów zarówno konstytucyjnych, jak i ustawowych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek oraz suwerenności i niepodległości państwa. Zatem dla zapewnienia wolności i praw człowieka oraz obywatela, dysponowanie zasobami energetycznymi, urzeczywistnia wspólne dobro, o czym stanowi się w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczana – stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – tylko w ustawie i jedynie wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Podsumowując, przedsiębiorstwa energetyczne są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują – w ocenie Sądu – zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ustawy, a w konsekwencji są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony przeciwnej, że jako operator systemu dystrybucyjnego nie realizuje ona zadań włądzy publicznej, lecz jedynie zadania publiczne i dlatego nie jest zobowiązany do udzielania informacji publicznej. Po pierwsze, jak już wyżej wskazano, jako podmiot spoza kategorii władzy publicznej, A S.A. właśnie z uwagi na wykonywanie zadań publicznych staje się podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Po drugie, obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9 c ust. 3 ustawy - Prawo energetyczne i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi". O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uznając, że decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działce wskazanej we wniosku stanowią informację publiczną, a A S.A. będąca przedsiębiorstwem energetycznym wykonującym zadania publiczne jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ustalić należy czy działania podjęte przez podmiot zobowiązany nastąpiły w formie adekwatnej do wskazanej przez skarżącego. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący zainteresowani uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej mogą zrealizować, udając się do dysponenta informacji w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej podmiot zobowiązany ma mu udostępnić żądaną informację. Jeżeli więc skarżący we wniosku wskazali, że domagają się udostępnienia dokumentacji techniczno-prawnej, a w szczególności przedłożenia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na wskazanych działkach (podtrzymując wskazaną formę udostępnienia informacji również w treści skargi), to podmiot zobowiązany, aby uchronić się przed zarzutem bezczynności w sprawie, powinien udostępnić informację publiczną we wskazanej przez skarżących formie. W ocenie Sądu skarżący określili formę udostępniania żądanej informacji, poprzez wezwanie do przedłożenia żądanej dokumentacji. Przedłożyć to nic innego, jak dać komuś coś do wglądu, rozpatrzenia lub oceny (por. Słownik języka polskiego PWN, dostępny na stronie internetowej www.sjp.pwn.pl). W przedmiotowej sprawie strona przeciwna, kierując się treścią żądania, a w szczególności określoną we wniosku formą udostępnienia informacji, umożliwiła pismem z dnia 11 stycznia 2013 r. pełnomocnikowi skarżących wgląd do dokumentów w siedzibie Oddziału w P., co w ocenie Sądu wyklucza możliwość skutecznego zarzucenia Spółce bezczynności w udostępnieniu informacji. Skarżący nie mogą zasadnie zarzucać Spółce bezczynności, skoro żądana informacja została pozostawiona do ich dyspozycji poprzez umożliwienie wglądu, jeżeli we wniosku sformułowali żądanie przedłożenia im informacji, a skarżący, czy też ich pełnomocnik nie korzysta z możliwości zapewnionej im możliwości wglądu do dokumentacji. Brak było zatem podstaw, aby stwierdzić, że A S.A. w G. pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżących z dnia 12 grudnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej. Strona skarżąca mogła wnosić o udostępnienie informacji publicznej w innej formie, lecz takie żądanie musiałoby być sformułowane w sposób nie budzący wątpliwości o jaką formę udostępnienia chodzi, np. o doręczenie kserokopii dokumentów. W treści wniosku, jak i skargi w jednoznaczny sposób wskazano, że chodzi o udostępnienie informacji publicznej przez jej przedłożenie a nie o udzielenie jej w innej formie. W tym miejscu należy także wskazać, że w sytuacji, gdy – w ocenie Spółki - żądana informacja jest objęta tajemnicą przedsiębiorstwa, bądź też prywatną, to ma zastosowanie przepis art. 5 ust. 1 ustawy, w myśl którego prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest powinność stosowania art. 16 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie zachodziła, zatem bezprzedmiotowe na obecnym etapie postępowania, były twierdzenia w tym zakresie zawarte w odpowiedzi na skargę. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.