II SAB/Gd 48/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2022 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. O. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Skarga K. O. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 24 lutego 2021 r. skarżąca zwróciła się do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z wnioskiem o "potwierdzenie zgodności z oryginałem następujących zapisów (cytatów) zawartych w Notatce Służbowej sporządzonej i podpisanej przez starszego pracownika socjalnego Panią B. M. oraz asystenta rodziny Panią M. J. - "dot. Państwa K. i E. O. zam. [..]" - z dnia 22.10.2018 r. Notatka Służbowa z 22.10.2018 r. zawiera opis działań MOPS wykonanych w dniu 19.10.2018 z udziałem Policji - na polecenie prokuratora Prokuratury Rejonowej. Zgodnie z oryginałem w notatce służbowej z dnia 22.10.2018, podpisanej przez Panią B. M. i Panią M. J. znajdują się następujące dane: Cytat 1: "Pan O. zapytał na jakiej podstawie Prokurator wydał polecenie odebrania dzieci. Odpowiedziałam, że podstawą wszczęcia procedury było zawiadomienie od Pana P. G. (dziadka chłopca), który u małoletniego I. O. zauważył zasinienia w okolicach ud i pośladków. Po usłyszeniu tej informacji podniesionym głosem powiedział, że jego teść P. G. jest alkoholikiem, to on gdy zabierał do siebie na trzy dni I. to sam go kąpał w wannie, spał z nim w jednym łóżku, twierdził, że I. był molestowany przez dziadka i przypalany papierosem." Cytat 2: "Powiedział, że w ostatnim czasie został pobity przez teścia." Cytat 3: "Podczas wizyty Pan E. wciąż telefonował, jak mówił do swojej matki, aby ta w razie zabezpieczenia dzieci zajęła się nimi, gdyż na pobyt dzieci u dziadka P. G. on nie wyrazi zgody. Powiedział, że wolałby aby dzieci trafiły do jego matki albo do rodziny niespokrewnionej." Cytat 4: "Po stwierdzeniu, że nie ma podstaw do zabezpieczenia dzieci, brak bezpośredniego zagrożenia utraty życia i zdrowia dzieci pracownik socjalny i asystentka rodziny przeprosiłyśmy Państwa O. za zaistniałą sytuację. Przypomniałyśmy, aby w poniedziałek z rana zgłosić do prokuratury podejrzenie stosowania przemocy wobec I. O. przez dziadka P. G.." Dane potwierdzono za zgodność z oryginalnymi zapisami". W odpowiedzi, w piśmie z dnia 19 marca 2021 r., Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej poinformował skarżącą, że pismem z dnia 9 listopada 2018 r. otrzymała kopię notatki służbowej z dnia 22 października 2018 r. potwierdzoną za zgodność z oryginałem. W dniu 23 marca 2021 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, domagając się nałożenia na niego grzywny za utrudnianie jej dostępu do żądanych informacji oraz zobowiązania go do udzielenia odpowiedzi na złożony przez skarżącą wniosek Skarżąca wyjaśniła przy tym, że na jej wniosek z dnia 24 lutego 2021 r. otrzymała lakoniczne pismo z dnia 19 marca 2021 r., które z założenia nie miało zaspokoić jej potrzeb i miało stanowić formę droczenia oraz wywoływania otwartego konfliktu poprzez prowadzenie wielomiesięcznej korespondencji. Organ uchylił się od potwierdzenia żądanych zapisów zawartych w notatce służbowej B. M. oraz M.J. z dnia 22 października 2018 r. Skarżąca podkreśliła, że przedmiotem jej wniosku było wykazanie, że określone informacje zostały udokumentowane urzędowo i znajdują się w zbiorach danych MOPS - bez potrzeby korzystania przez nią z innych danych zawartych w tej notatce, które nie są jej niezbędne, a których udostępnienie narusza art. 51 ust. 2 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącej, organ, uchylając się od potwierdzenia żądanych danych naruszył art. 51 ust. 2-3 Konstytucji RP. Prawo konstytucyjne stanowi, jak wskazała skarżąca, że może ona bez ograniczenia przez organ władzy publicznej wnieść o udostępnienie jej tych informacji, jakie są jej niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Żadna ustawa nie ograniczyła jej prawa do uzyskania od kierownika jednostki samorządowej potwierdzenia występowania wybranych zapisów, zamieszczonych w szerszej treściowo notatce służbowej - jako dokumentacji urzędowej. Skarżąca uważa, że ma prawo żądania kopii, fotokopii i odpisów wybranych danych i informacji, bez potrzeby wchodzenia w posiadanie wszystkich danych zawartych w danym dokumencie urzędowym lub zbiorze danych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wniósł o jej oddalenie, wskazując, że wniosek skarżącej z dnia 24 lutego 2021 r. dotyczył potwierdzenia zgodności z oryginałem cytowanych przez skarżącą fragmentów zapisów zawartych w notatce służbowej z dnia 22 października 2018 r. W odpowiedzi na wniosek poinformowano skarżącą, że kopię przedmiotowej notatki przekazano jej w piśmie z dnia 9 listopada 2018 r. a skarżąca nie przeczy, że ją otrzymała i jest nadal w jej posiadaniu. Organ wskazał przy tym, że nie potwierdza za zgodność z oryginałem wybranych przez stronę zapisów (cytatów) ograniczając się do uwierzytelnienia odpisów z akt sprawy zawierających oczekiwany przez stronę dokument (art. 73 § 2 k.p.a.). Twierdzenie, że skarżąca została pozbawiona prawa do korzystania z wybranych przez siebie danych wobec ich niepotwierdzenia przez organ za zgodność z oryginałem jest całkowicie nieuprawniony wobec faktu, że stronie udostępniono uwierzytelniony dokument, a więc zawierający wskazane przez skarżącą zapisy (cytaty). Oznacza to, że udostępnione informacje zostały udokumentowane urzędowo i znajdują się w zbiorach danych organu co uprawnia stronę do ich wykorzystania bez obawy o kwestionowanie ich wiarygodności. W piśmie procesowym z dnia 24 listopada 2021 r. skarżąca podtrzymała skargę i wniosła o zwrócenie się przez Sąd do organu o nadesłanie akt sprawy toczącej się w ramach tzw. postepowania "Niebieskiej Karty", zobowiązania członków zespołu Interdyscyplinarnego w S. oraz Zespołu Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej do: udzielenia informacji czy w ośrodkach tych występują jakiekolwiek powiązania rodzinne, jeżeli tak to zobowiązania o podanie stopnia powinowactwa lub pokrewieństwa, których uzasadniałyby wyłączenie danej osoby jako iudex suspektus lub co najmniej iudex inhabilis oraz zobowiązania organu do udzielenia informacji na piśmie o wszelkich informacjach, z których wynika, że wobec małoletnich stosowana była przemoc fizyczna przeciwko małoletnim dziecinom skarżącej. Nadto, skarżąca wniosła o przesłuchanie w charakterze strony: Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej na okoliczności przywołane w skardze i przeprowadzenia dowodu z dokumentów przedstawionych przez skarżącą i zgromadzonych w aktach sprawy. Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga K. O. nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, złożony przez skarżącą w piśmie z dnia 24 lutego 2021 r. wniosek nie zainicjował postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, które zostało uregulowane przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 2176) – zwanej dalej u.d.i.p. Przepis art. 10 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium jest udostępniania na wniosek. Przepis ten gwarantuje tryb wnioskowy udzielenia informacji publicznej. Przy tym, przepisy u.d.i.p. wprowadzają minimum formalizmu w zakresie procedury wnioskowej, gdyż nie wskazują jakichkolwiek wymagań formalnych dla wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Forma wniosku jest dowolna: może być zarówno pisemna jak i ustna, a także elektroniczna. Na organie władzy publicznej lub innym podmiocie spoczywa wówczas obowiązek rozpatrzenia takiego wniosku na podstawie ustawowych przesłanek regulujących dostęp do informacji publicznej i w terminie wskazanym w ustawie. Pisemny wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosku nie trzeba uzasadniać, bowiem art. 2 ust. 2 tej ustawy zwalnia osobę wykonującą prawo do informacji publicznej z obowiązku wykazania interesu prawnego lub faktycznego (wyjątek dotyczy jedynie uzyskania informacji przetworzonej – art. 3 ust. 1 pkt 1). Niemniej minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Wola podmiotu korzystającego z prawa dostępu do informacji publicznej w tym przedmiocie musi być jednoznacznie wyrażona. Tylko bowiem wówczas organ, do którego skierowano wniosek ma obowiązek jego rozpatrzenia w trybie i na warunkach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu, wniosek skarżącej z dnia 24 lutego 2021 r. nie stanowił wniosku o udostępnienie informacji publicznej na podstawie przepisów u.d.i.p. W piśmie z dnia 24 lutego 2021 r. skarżąca nie wskazała bowiem, że wnosi o udostępnienie żądanej informacji w trybie przepisów u.d.i.p. a jej wniosek dotyczył żądania potwierdzenia zgodności z oryginałem zapisów zawartych w notatce służbowej pracowników organu, sporządzonej w toku postępowania prowadzonego w trybie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1390). Woli uzyskania żądanych informacji w trybie przepisów u.d.i.p. skarżąca nie ujawniła w żaden sposób, który jednoznacznie pozwoliłby organowi na zastosowanie trybu określonego w u.d.i.p. Brak zaś wyraźnego i jednoznacznego sformułowania żądania udostępnienia informacji publicznej w piśmie z dnia 24 lutego 2021 r. powoduje, że tryb tej ustawy nie został uruchomiony, a dalej idąc zastosowany. Tym samym nie można organowi przypisać bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, skoro wniosek w tym trybie nie został przez skarżącą złożony. Ponadto, skarżąca występowała jako strona toczącego się postępowania, jej osobiście dotyczącego. Z takiej pozycji domagała się sporządzenia odpisu z akt tego postępowania co powoduje, że nie miał zastosowania tryb u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2788/17; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Gd 50/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 725/18 – wszystkie dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dostęp do konkretnych akt, konkretnego postępowania, w tym także dokumentów w nich się znajdujących, regulują bowiem w sposób kompleksowy i wyłączny właściwe przepisy proceduralne (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13, dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto, zauważyć trzeba, że wniosek o udostępnienie informacji w trybie u.d.i.p. musi odnosić się do elementu publicznego, czego złożony w piśmie z dnia 24 lutego 2021 r. wniosek nie zawiera. Informacją publiczną jest bowiem, jak stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o "sprawach publicznych" i w tym też kontekście rozpatrywać należy uszczegółowienie informacji stanowiących informację publiczną zawarte w art. 6 ust. 1 ustawy. Definicja informacji publicznej zawarta w tym przepisie odsyła zatem do pojęcia "sprawy publicznej". W przepisach prawa brak jest legalnej definicji "sprawy publicznej". Z pewnością jednak jest to sprawa, która, jak wynika z potocznego rozumienia pojęcia "publiczny", odnosi się w jakimś stopniu do kwestii dotyczących ogółu, służących ogółowi ludzi, dostępnych dla wszystkich, ogólnych, społecznych i nieprywatnych (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego. Tom D-Ś, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 843) mogących interesować ogół obywateli. Przeciwieństwem "sprawy publicznej" jest "sprawa prywatna" czyli niepubliczna, osobista, indywidualna, dotycząca sfery prywatnej człowieka. Przepis art. 6 ustawy zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych które podlegają reżimowi ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydującym jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji. Dziedziny aktywności, które dotyczą spraw publicznych wymienione w art. 6 ustawy obejmują zatem: politykę zewnętrzną i wewnętrzną państwa (ust. 1), sposób organizacji i zasady funkcjonowania podmiotów publicznych (ust. 2-3), dokumenty wytworzone w ramach działalności podmiotów publicznych (ust. 4) i majątek publiczny (ust. 5). Przedmiotem informacji publicznej jest więc nie każde działanie władzy publicznej lecz tylko takie, które zawiera pewien dodatkowy element w postaci "sprawy publicznej". Sprawą publiczną, w świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, jest zaś działalność zarówno organów władzy publicznej jak i samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pomimo tak szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej należy podkreślić, że u.d.i.p. nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej. Na tym tle uznano, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2904/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z informacją publiczną nie mamy więc do czynienia wtedy, gdy dana informacja nie dotyczy sprawy publicznej, ale co do zasady obejmuje sprawy prywatne, niepubliczne, osobiste, intymne (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), a także informacje, które naruszałyby godność, cześć (dobre imię) a więc dobra osobiste (zob. M. Jabłoński, Udostepnienia informacji w trybie wnioskowym, Wrocław 2009 r., str. 151). Tym samym nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostepnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, str. 24). Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne przy czym dokumenty te muszą dotyczyć sprawy publicznej. Mieć bowiem należy na uwadze, że uregulowania u.d.i.p. stanowią wyraz chęci ustawodawcy poddania działania organów władzy publicznej, osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym - kontroli społecznej. Prawo do informacji publicznej jest wynikiem założenia transparentności życia publicznego. Jawność działania struktur publicznych przejawia się także w poddaniu się swoistej kontroli każdego zainteresowanego w zakresie przez niego określonym i mieszczącym się w granicach prawa. Taki stan rzeczy ma zapewnić prawidłowe funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego w państwie prawa. Niezależnie jednak od tego, prawo, o którym mowa, nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu czy każdej informacji będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej. Z uwagi na powyższe brak jest podstaw do uznania, że wniosek skarżącej zawarty w piśmie z dnia 24 lutego 2021 r., zawierającym żądanie potwierdzenia zgodności z oryginałem wybranych zapisów z notatki służbowej pracowników organu, sporządzonej w toku prowadzonego z jej udziałem postępowania w trybie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1390), dotyczy w ogóle informacji publicznej. Pismo skarżącej z dnia 24 lutego 2021 r. należy zakwalifikować jako pismo strony złożone w toczącym się postępowaniu. Ponadto, bezsporne jest, że skarżącej doręczono uwierzytelnioną kopię notatki z dnia 22 października 2018 r. Również w piśmie z dnia 19 marca 2021 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek skarżącej z dnia 24 lutego 2021 r., Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej poinformował skarżącą, że przy piśmie z dnia 9 listopada 2018 r. otrzymała kopię notatki służbowej z dnia 22 października 2018 r. potwierdzoną za zgodność z oryginałem, tym samym realizując przysługujące skarżącej na podstawie art. 73 k.p.a. prawo dostępu strony do akt sprawy. Zgodnie z tym przepisem strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (§ 1). Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1a). Wgląd w akta sprawy w przypadku, o którym mowa w art. 236 § 2, następuje z pominięciem danych osobowych osoby składającej skargę (§ 1b). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (§ 3). Przepis ten nie przewiduje zaś możliwości uzyskania przez stronę postępowania administracyjnego potwierdzenia zgodności z oryginałem wybranych fragmentów notatek służbowych, sporządzonych przez pracowników organów administracji, a tego faktycznie domagała się skarżąca we wniosku z dnia 24 lutego 2021 r. Jednocześnie, Sąd wyjaśnia, że złożone przez skarżącą w piśmie z dnia 24 listopada 2021 r. wnioski nie zasługiwały na uwzględnienie. W tym miejscu należy wskazać, iż sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy tj. na podstawie stanu faktycznego, który istniał w chwili podjęcia decyzji i stanowił jej podstawę faktyczną. Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dopuszcza możliwości przeprowadzania przez sąd dowodu z zeznań świadków. Podstawą orzekania dla sądu jest cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji. Art. 106 § 3 powołanej ustawy stanowi, że sąd może przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli w jego ocenie jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), skargę jako niezasadną oddalił.