II SAB/Gd 48/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. B. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie rozpatrzenia odwołania w sprawie warunków zabudowy I. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku dopuściło się bezczynności, II. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku do załatwienia sprawy w terminie miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. B. (dalej jako: "strona", "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wójt Gminy Zblewo, po rozpoznaniu wniosku J. B., decyzją z dnia 21 sierpnia 2024 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [..]. w miejscowości C., gmina Z. Decyzja została doręczona stronie w dniu 26 sierpnia 2024 r. Nie zgadzając się powyższym rozstrzygnięciem strona nadała w dniu 3 września 2024 r., za pośrednictwem Poczty Polskiej, przesyłkę zawierającą odwołanie. Organ I instancji, przy piśmie z dnia 9 września 2024 r., przekazał przedmiotowe odwołanie wraz z aktami sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku. Zgodnie z prezentatą organu odwoławczego korespondencja wpłynęła do Kolegium w dniu 13 września 2024 r. W dniu 28 listopada 2024 r. strona, za pośrednictwem e-doręczeń, wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku ponaglenie na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie. Następnie, w dniu 29 listopada 2024 r., J. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, za pośrednictwem platformy ePUAP, skargę na bezczynność organu wskazując, że pomimo upływu ustawowego terminu określonego w art. 12 i 35 k.p.a. jego odwołanie od decyzji Wójta Gminy Zblewo nie zostało rozpoznane. Podkreślił, że pomimo upływu ustawowego terminu organ odwoławczy nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie, jak również nie poinformował go o wszczęciu lub przedłużeniu postępowania. W związku z powyższym wniósł o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie rozstrzygnięcia oraz o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, jako bezzasadnej. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na fakt, iż skargę na bezczynność skarżący złożył w dniu następnym po dniu wniesienia ponaglenia, Kolegium nie miało możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że w związku ze złożonym ponagleniem Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku skierował przedmiotową sprawę do pilnego rozpoznania w najbliższym przydziale spraw do rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi J. B. zwalcza bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") w zakresie rozpatrzenia jego odwołania od decyzji Wójta Gminy Zblewo z dnia 21 sierpnia 2024 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] w miejscowości C., gmina Z. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi należy wskazać, że w dniu 28 listopada 2024 r. do Kolegium wpłynęło ponaglenie na bezczynność w niniejszej sprawie. Tym samym skarżący wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Stosownie natomiast do treści art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W związku z tym wniesioną skargę należało uznać za dopuszczalną. Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") jest obowiązek działania organów sprawnie, wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie zaś z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Przez przewlekłość postępowania należy natomiast rozumieć stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności. Natomiast przez "przewlekłe prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane (por. wyrok NSA z 25 września 2018 r. I OSK 1467/18; orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceniając przebieg postępowania w kontrolowanej sprawie Sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku dopuściło się bezczynności. Na podstawie przesłanych przez organ akt administracyjnych sprawy Sąd przyjął, że odwołanie J. B. wraz z aktami sprawy zostało przekazane organowi odwoławczemu w dniu 13 września 2024 r. W myśl zaś powołanego wyżej art. 35 § 3 k.p.a. organ ten powinien był załatwić sprawę nie później niż w ciągu miesiąca, od dnia otrzymania odwołania. W niniejszej sprawie należy przyjąć, że ustawowy termin jej rozpoznania minął 13 października 2024 r. Z przedłożonych Sądowi dokumentów wynika jednak, że organ odwoławczy nie podjął w sprawie żadnych czynności aż do dnia 28 listopada 2024 r. W tym dniu, po wniesieniu ponaglenia, sprawa została skierowana do pilnego rozpoznania w najbliższym przydziale spraw do rozpoznania. W tym miejscu należy zauważyć, że wewnątrz organizacyjne czynności organu administracji publicznej nie znoszą stanu bezczynności w załatwieniu sprawy. Samo "przekazanie do rozpoznania" (nawet pilnego) pozostaje bez znaczenia dla oceny terminowości załatwienia sprawy. Z akt sprawy wynika, że następnego dnia 29 listopada 2024 r. wpłynęła do Kolegium za pośrednictwem e-doręczeń skarga J. B. na bezczynność organu odwoławczego skierowana do Sądu, a w dniu 3 grudnia 2024 r. wpłynęła do tego organu za pośrednictwem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku tożsama skarga złożona za pośrednictwem ePUAP. Przez kolejne blisko dwa tygodnie organ odwoławczy nie podjął żadnych czynności poza sporządzeniem odpowiedzi na skargę (dnia 16 grudnia 2024 r.). W piśmie tym Kolegium wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej wskazując, że nie miało możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy po złożeniu ponaglenia, gdyż strona dzień później złożyła skargę na bezczynność do Sądu. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zaistniały konieczne przesłanki do stwierdzenia bezczynności organu. Na Kolegium ciążył bowiem ustawowy obowiązek wydania decyzji w terminie określonym przepisami postępowania. Podkreślić przy tym należy, że termin rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy biegnie od dnia następnego po przekazaniu mu odwołania wraz z aktami sprawy (w niniejszej sprawie od 14 września 2024 r.). Nie można przy tym zgodzić się z organem odwoławczym, że nie miał on możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy po złożeniu ponaglenia. Przede wszystkim należy podkreślić, że obowiązkiem Kolegium było rozpoznanie sprawy przed wniesieniem ponaglenia. W momencie wniesienia ponaglenia (28 listopada 2024 r.) termin załatwienia sprawy już upłynął. Ponadto, samo złożenie skargi nie wyklucza możliwości rozpoznania i załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 54 § 2 P.p.s.a. po wniesieniu skargi organ administracji ma trzydzieści dni aby sporządzić odpowiedź na skargę, skompletować akta i przekazać je do sądu. Zestawienie tej regulacji z art. 35 § 3 k.p.a., regulującym termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, prowadzi do jednoznacznego wniosku, że nie jest to niemożliwe. Zupełnie już na marginesie można dodać, że nawet przekazanie akt sądowi nie znosi kompetencji organu do załatwienia sprawy, w której wniesiono skargę na bezczynność. Jest to organizacyjnie utrudnione, ale nie niemożliwe. W niniejszej sprawie przed rozpoznaniem skargi na bezczynność Sąd wystąpił do Kolegium z zapytaniem czy może postępowanie wszczęte odwołaniem J. B. zostało zakończone. Z odpowiedzi udzielonej przez Prezesa Kolegium wynika, że bezczynność organu odwoławczego trwa nadal (pismo z dnia 2 kwietnia 2025 r. – w aktach sądowych). W tym stanie rzeczy oczywistym jest, że organ administracji po wniesieniu odwołania pozostawał do momentu rozpoznania skargi przez Sąd w bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z wydaniem decyzji, a w szczególności czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu podania, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie (wyrok WSA w Wrocławiu z dnia 11 marca 2025 r. II SAB/Wr 1337/24; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 lutego 2025 r. II SAB/Gl 482/24). Stwierdzona wyżej bezczynność organu, w okolicznościach niniejszej sprawy daje podstawy do stwierdzenia kwalifikowanego charakteru bezczynności, to jest rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w punkcie II wyroku. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "bezczynności z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, jednakże dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest jednocześnie efektem działań bądź zaniechań organów spowodowanych przykładowo celowym unikaniem podejmowania rozstrzygnięcia, lekceważeniem praw stron domagających się czynności organu lub prowadzeniem czynności w sposób nieefektywny czy wykonywaniem czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyrok NSA z 16 września 2015 r., sygn. akt I OSK 722/15; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 marca 2025 r. IV SAB/Wr 656/24). W ocenie Sądu z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia. Mimo upływu ponad 6 miesięcy od wniesienia odwołania organ administracji nie podjął żadnych czynności procesowych. Argumentacja podniesiona w odpowiedzi na skargę nie może być uznana za racjonalne uzasadnienie braku odpowiednich działań. Skoro ustawodawca przewidział możliwość wniesienia skargi na bezczynność w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia, to oczywistym jest, że skarżący może to zrobić już następnego dnia po zadośćuczynieniu obowiązkowi wyczerpania środków zaskarżenia. Trudno także zaakceptować stanowisko organu odwoławczego, które można sprowadzić do tezy, że samo wniesienie ponaglenia uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy. Wniesienie ponaglenia czy nawet skargi na bezczynność organu administracji nie usprawiedliwia całkowitej bierności w rozpoznaniu sprawy. Żadna z tych czynności, podobnie jak przekazanie ponaglenia, skargi i akt administracyjnych sądowi nie stanowi także tzw. przyczyny "niezależnej od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Wielokrotne przekroczenie terminu załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym bez jakiegokolwiek uzasadnienia powinno być kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo. Sąd zobowiązał organ odwoławczy do załatwienia sprawy w terminie miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem (pkt III wyroku) uznając ten termin za wystarczający do zakończenia postępowania. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis od skargi.