II SAB/Gd 48/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. w G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni w sprawie robót budowlanych postanawia odrzucić skargę. Wspólnota Mieszkaniowa [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miastach na prawach powiatu w Gdyni (PINB) w przedmiocie robót budowlanych. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: art. 35 § 1 i § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez niezałatwienie sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, co w konsekwencji doprowadziło do przewlekłości postępowania; art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez niepowiadomienie skarżącej o przyczynach zwłoki organu i niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy, co stanowi ustawowy obowiązek organu; art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez zaniechanie wydania postanowienia w przedmiocie wstrzymania budowy, podczas gdy zgodnie z dyspozycją wskazanego przepisu organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wbudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Skarżąca domagała się: stwierdzenia, że PINB w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie samowoli budowlanej lokalu nr [...] w budynku przy ulicy M. [...] w G., dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku w sprawie; wymierzenia organowi grzywny w wysokości 10 krotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; zasądzenia od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej wysokości połowy wysokości 10 krotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; zasądzenia od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów sądowych i wynagrodzenia pełnomocnika profesjonalnego. W uzasadnieniu skargi stwierdzono między innymi, że w lokalu nr [...] w budynku przy ulicy M. [...] w G., dokonano zmiany sposobu użytkowania w ten sposób, że pierwotna powierzchnia lokalu wynoszącą 116,21 m2 została podzielona na sześć lokali o powierzchni prawdopodobnie nieprzekraczającej 17 m2, o charakterze mieszkalnym z rozdzielną drogą komunikacyjną między nimi. W związku z tym Zarząd Wspólnoty wniósł do PINB skargę na samowolnie prowadzone roboty budowlane, konsekwencją czego było wszczęcie postępowania administracyjnego. Pierwsze pismo Zarządu Wspólnoty wpłynęło do PINB 18 grudnia 2019 r., drugie natomiast 14 września 2020 r. PINB w dniu 21 września 2021 r. powiadomił Wspólnotę o kontroli lokalu wyznaczonej na 19 października 2021 r., a pismem z 10 listopada 2021 r. przekazał wspólnocie kopię protokołu wizji przeprowadzonej ww. lokalu, informując jednocześnie o możliwości pisemnego złożenia dodatkowych uwag i wniosków w tej sprawie. Od chwili przekazania protokołu wizji lokalu, to jest od 2021 r., nie zawiadomiono Wspólnoty o jakichkolwiek czynnościach podjętych przez organy w przedmiotowej sprawie, nie wydano także żadnej decyzji administracyjnej ani postanowienia formalnego. Skarżąca Wspólnota skierowała 2 lipca 2024 r. pismo z zapytaniem, jakie działania zostały podjęte wobec właściciela lokalu, jednakże pismo pozostało bez odpowiedzi. PINB wniósł o oddalenie Skargi argumentując, że podczas wizji przeprowadzonej 19 października 2021 r. nie stwierdzono naruszenia konstrukcji budynku. Organ uznał, że w przedmiotowym lokalu nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Lokal zarówno przed wykonaniem robót, jak i obecnie jest lokalem mieszkalnym, a zmianie uległ jedynie układ funkcjonalny. Zakres wykonanych w lokalu robót nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego. Ponieważ nie stwierdzono naruszenia przepisów ustawy – Prawo budowlane, brak było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Informacja organu o braku przesłanek do wszczęcia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych oraz zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] przekazana została Wspólnocie Mieszkaniowej pismem z 7 sierpnia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jak trafnie zauważył WSA w Łodzi w postanowieniu z 25 września 2025 r., II SAB/Łd 97/25, w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ustawodawca posłużył się zwrotem "przewlekłe prowadzenie postępowania", co oznacza że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczy tylko tych aktów lub czynności określonych w wymienionym przepisie, które są wydawane lub podejmowane w toku prowadzonego postępowania. Jedynie bowiem w tych wypadkach ustawy procesowe określają termin załatwienia sprawy stanowiący podstawę do stwierdzenia, czy stronie przysługuje skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania, czy skarga na bezczynność. W związku z powyższym należy zauważyć, że nie wszystkie akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. są wydawane lub podejmowane w toku postępowania. Innymi słowy, dla oceny dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania istotne jest ustalenie, czy przed konkretnym organem zostało wszczęte i jest prowadzone postępowanie administracyjne. Dopiero bowiem wówczas możliwe jest dokonanie przez Sąd oceny, czy w toku poddanego sądowej kontroli postępowania administracyjnego organ pozostaje bezczynny w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. (nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1) bądź też prowadzi postępowanie przewlekle w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (prowadzi postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy). W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma fakt, że w dniu 8 września 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę (II OPS 2/25) stwierdzającą, że: Z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, z późn. zm.) nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu. Organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy - Prawo budowlane, obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skoro organ nadzoru budowlanego nie jest zobowiązany do wydania, w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawach, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, to brak reakcji tego organu polegający na niezajęciu stanowiska w procesowej formie nie może być kwestionowany w drodze ponaglenia (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), tj. środka zwalczającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W konsekwencji także skarga na bezczynność organu w tego rodzaju sprawach stanowi skargę niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Merytoryczne rozpatrzenie ponaglenia przez organ wyższego stopnia, a także skuteczne wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu jest możliwe jedynie w sytuacji toczącego się postępowania w konkretnej sprawie. W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że brak jest podstaw do przyjęcia bezczynności organu administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa nie przewidują działania organów w określonej formie prawnej. Musi bowiem istnieć obowiązek prawny działania organu administracji i określona prawna forma tego działania, ujęta w ramy form procesowego rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyroki NSA: z 20 kwietnia 1999 r., sygn. akt I SAB 161/98, 14 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1722/20; J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008 r. s. 292). W rozpoznawanej obecnie sprawie skarżąca Wspólnota domagała się od PINB wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] oraz legalności wykonanych w nim robót budowlanych (samowoli budowlanej). Postępowania te unormowano w rozdziałach 5b i 6 Prawa budowlanego, do których odpowiednio odnosi się art. 53a ust. 1 i art. 72a tej ustawy. W świetle wskazanej uchwały NSA, wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest zatem niedopuszczalna. Odnosząc się do zawartego w skardze stwierdzenia, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte z datą doręczenia organowi żądania (art. 61 § 3 k.p.a.), wyjaśnić należy, że stanowisko to w kontekście powyższych rozważań uznać należy za błędne. Jak wyjaśnił NSA w omawianej uchwale, w przypadku postępowań uruchamianych z urzędu, wniosek (żądanie) wszczęcia postępowania nie stanowi "żądania wszczęcia postępowania", o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., skargę odrzucił.