II SAB/Gd 5/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lipca 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. R. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarga wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Skarżący pismami kolejno z dnia 28 września 2020 r. (data wpływu do organu 2 października 2020 r.) i z dnia 14 października 2020 r. (data wpływu do organu 19 października 2020 r.) zwrócił się do Prezesa Sądu Rejonowego o przesłanie mu kopii koperty, w której przesłał do sądu pismo z dnia 18 czerwca 2020 r. Organ w odpowiedzi na powyższe wnioski poinformował skarżącego pismem z dnia 22 października 2020 r., że korespondencja została przesłana prawidłowo, sąd posiada osobiste potwierdzenie odbioru, a koperty nie będą przesłane wnioskodawcy i ewentualne kolejne pisma w tej sprawie będą pozostawiane bez odpowiedzi. W piśmie z dnia 29 października 2020 r. skarżący wskazał, że ma prawo złożyć wniosek o wydanie kopii akt administracyjnych zwłaszcza, że kopia ta jest mu potrzebna w postępowaniu przeciwko Dyrektorowi Aresztu Śledczego. Na piśmie tym organ sporządził adnotację: "bez odpowiedzi, w sądzie nie ma żadnych takich akt administracyjnych". W skardze na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w sprawie wydania kopii dokumentu z akt administracyjnych, R. S. wniósł o stwierdzenie bezczynności organu i zasądzenie od organu na jego rzecz kwoty 2000 zł wraz z kosztami procesowymi, w tym kosztów wysyłki korespondencji i rozmów telefonicznych z pełnomocnikiem. W odpowiedzi Prezes Sądu Rejonowego wniósł o oddalenie skargi dotyczącej niewydania kopii koperty skierowanej do Sądu, zawierającej wnioski o wydanie odpisów orzeczeń w trybie informacji publicznej oświadczając, że wnioski te zostały zrealizowane, a koperta, w której skarżący wysłał własne wnioski nie stanowi akt postępowania administracyjnego, zwłaszcza, że fakt przesłania pisma nie jest kwestionowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bezczynność na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176), dalej u.d.i.p., polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji nie podejmuje tej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Jedynie w przypadkach, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, bądź nie znajduje się w posiadaniu organu, czy też jej udostępnienie regulują przepisy szczególne, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). W świetle przepisów u.d.i.p. udostępnienie informacji objętej wnioskiem może nastąpić jedynie wówczas, gdy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określonych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., oraz gdy żądana informacja ma charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a adresat wniosku jest w jej posiadaniu. W niniejszej sprawie skarżący zwalcza bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 28 września 2020 r. i z dnia 14 października 2020 r. o udostępnienie mu kopii koperty, w której przesłał on do Sądu pismo z dnia 18 czerwca 2020 r. Jak wynika z wyjaśnień organu w kopercie tej skarżący przesłał do Sądu wniosek o udostępnienie odpisów orzeczeń w trybie informacji publicznej, który został zrealizowany. Nie ulega wątpliwości, że adresat wniosku – Prezes Sądu Rejonowego, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej pozostającej w jego dyspozycji. Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Definicja informacji publicznej zawarta w tym przepisie odsyła do pojęcia "sprawy publicznej", która w przepisach obowiązującego prawa nie ma definicji legalnej. Niewątpliwie jest to jednak sprawa, która, jak wynika z potocznego rozumienia pojęcia "publiczny", odnosi się w jakimś stopniu do kwestii dotyczących ogółu, służących ogółowi ludzi, dostępnych dla wszystkich, ogólnych, społecznych i nieprywatnych (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego. Tom D-Ś, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 843), mogących interesować ogół obywateli (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 stycznia 2015 r., II SAB/Gd 126/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przykładowy katalog informacji oraz danych, które podlegają reżimowi ustawy zawiera przepis art. 6 u.d.i.p. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydującym jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji. Dziedziny aktywności, które dotyczą spraw publicznych wymienione w art. 6 u.d.i.p. obejmują zatem: politykę zewnętrzną i wewnętrzną państwa (ust. 1), sposób organizacji i zasady funkcjonowania podmiotów publicznych (ust. 2-3), dokumenty wytworzone w ramach działalności podmiotów publicznych (ust. 4) i majątek publiczny (ust. 5). Jak przyjmuje się w orzecznictwie, informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r., II SA 4059/02, LEX nr 78063). Przeciwieństwem "sprawy publicznej" jest natomiast "sprawa prywatna" czyli niepubliczna, osobista, indywidualna, dotycząca sfery prywatnej człowieka, a w konsekwencji niepodlegająca udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Sprawami publicznymi nie są konkretne indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym, lub podmiotu niebędącego władzą publiczną lub innym podmiotem wykonującym zadania publiczne, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (zob. wyrok NSA OZ w Katowicach z 25 czerwca 2002 r., II SA/Ka 655/02, niepubl.). Do takiej kategorii należy zaliczyć informację obejmującą kopertę zawierającą wniosek skarżącego – osoby prywatnej o udostępnienie informacji publicznej. Fakt skierowania takiej korespondencji (koperta z wnioskiem) do organu władzy publicznej – Prezesa Sądu nie czyni z koperty dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. ani nie powoduje, ze koperta ta nabiera cech informacji publicznej podlegającej udostępnieniu. Nawet jeśli koperta ta dołączona została do akt postępowania nie oznacza to, że zawiera treści przesądzające o jej publicznym charakterze. Akta sprawy administracyjnej czy sądowej są bowiem zbiorem różnego rodzaju dokumentów, tj. takich, które stanowią informację publiczną, jak i takich, które jej nie stanowią. W aktach mogą znajdować się materiały, które nie zostały wytworzone przez organ władzy publicznej, zawierają one często dokumenty prywatne i dotyczą spraw osobistych. Niewątpliwie wniosek osoby fizycznej jest dokumentem prywatnym. A zatem wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu władzy publicznej, bez względu na to, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny lub też jakiej czynności oczekuje podmiot, składając ten dokument, nie stanowią informacji publicznej. Skoro wniosek osoby prywatnej kierowany do organu nie stanowi informacji publicznej, to tym bardziej nośnikiem takich informacji nie jest koperta zawierająca taki wniosek. Dokument prywatny, niezależnie od tego, czy inicjuje postępowanie w konkretnej sprawie przed organem administracji publicznej, czy też nie, współtworzy wespół z innymi dokumentami całość akt prowadzonej przed nim sprawy. Jednak fakt, że dokument prywatny trafia do organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań organu, nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego i podlega udostępnieniu. Dokument skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został doń zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Nie nabierze zatem cech dokumentu urzędowego w rozumieniu u.d.i.p. nawet wówczas, jeśli jego forma będzie miała postać oficjalnego wzoru (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, LEX/el. 2016 – komentarza do art. 6 u.d.i.p. oraz powołane tam orzecznictwo sądowoadministracyjne). Skoro przedmiot żądania wniosków skarżącego z dnia 28 września 2020 r. i z dnia 14 października 2020 r. nie dotyczył informacji publicznej to sposób załatwienia sprawy przez organ zobowiązany był zgodny z wymogami u.d.i.p. W sytuacji, gdy wniosek nie dotyczy informacji publicznej pisemne powiadomienie o braku możliwości udostępnienia żądanej informacji czyni zadość wymogom u.d.i.p., z czym mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. Wskazać przy tym należy, że skoro postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest sformalizowane, zaś wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom zawartym w k.p.a., gdyż nie stanowi podania (wniosku) w rozumieniu art. 63 k.p.a., to na etapie, na którym następuje udostępnienie informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej, nie stosuje się przepisów k.p.a., w tym przepisów art. 73 i art. 74 następnych k.p.a. Wykładnia systemowa przepisu art. 16 ust. 2 u.d.i.p., nakazującego stosowanie przepisów k.p.a. do decyzji wskazanych w ust. 1 tego przepisu, prowadzi do wniosku, iż pod pojęciem "stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji" nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej, ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji. Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, oraz przepisy, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji. Oznacza to konieczność stosowania się do zasad tego postępowania, m.in. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2021 r., LEX nr 3194041). W niniejszej sprawie natomiast wniosek o udostępnienie informacji publicznej, przesłany do Sądu w kopercie, udostępnienia kopii której domagał się skarżący, został przez organ załatwiony przez udostępnienie odpisów orzeczeń, co potwierdza prawidłowość stanowiska Prezesa Sądu również w tym aspekcie. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w przedstawionych okolicznościach sprawy Prezesowi Sądu Rejonowego nie można było przypisać bezczynności w rozpoznaniu wniosków złożonych do organu przez skarżącego R. S. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.