II SAB/Gd 54/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek – Rak po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2018 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w S. na bezczynność Wojewody w przedmiocie nieważności decyzji zmieniającej decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę 1. zobowiązuje Wojewodę do rozpoznania wniosku skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w S. z dnia 10 stycznia 2018 r. w terminie 2 miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w S. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga Wspólnoty Mieszkaniowej na bezczynność Wojewody w sprawie niezałatwienia w terminie wniosku skarżącej z dnia 10 stycznia 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 czerwca 2017 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 15 stycznia 2018 r. skarżąca złożyła w Urzędzie Wojewódzkim wniosek (datowany na dzień 10 stycznia 2018 r.) o stwierdzenie nieważności i wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 czerwca 2017 r., wskazując na zachodzącą przesłankę trwałego charakteru jej niewykonalności w dniu jej wydania oraz rażącego naruszenia prawa przez organ ją wydający zgodnie z zapisem art. 156 § 1 pkt 2 i 5 Kpa. Skarżąca wyjaśniła, że decyzją z dnia 30 czerwca 2017 r. Prezydent Miasta zmienił decyzję własną z dnia 20 sierpnia 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i nadziemnym na terenie działek nr [..]-[..] km 25 przy ul. C. w S. Decyzja Prezydenta Miasta z dnia 20 sierpnia 2014 r. została jednakże uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 24 maja 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 13/17. B. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku, ale następnie ją cofnęła wskutek czego Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2348/17, umorzył postępowanie kasacyjne. W ocenie skarżącej decyzja Prezydenta Miasta z dnia 30 czerwca 2017 r. miała akcesoryjny charakter w stosunku do decyzji 20 sierpnia 2014 r. i w konsekwencji organ nie miał podstaw do zmiany decyzji, która nie funkcjonowała w obrocie prawnym na skutek uchylenia jej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Wojewoda, pismem z dnia 5 lutego 2018 r., przekazał wniosek skarżącej Prezydentowi Miasta, jako organowi właściwemu w sprawie, wskazując, że wskazana we wniosku przez skarżącą okoliczność stanowi przesłankę do wszczęcia postępowania w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 Kpa, a nie do stwierdzenia nieważności. Zgodnie zaś z treścią art. 150 § 1 Kpa organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Pismem z dnia 16 marca 2018 r. skarżąca złożyła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ponaglenie na niezałatwienie przez Wojewodę jej sprawy w terminie podkreślając, że intencją jej nie było złożenie wniosku o wznowienie postępowania lecz o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 czerwca 2017 r. i wstrzymanie jej wykonania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 30 marca 2018 r. nie stwierdził bezczynności ani przewlekłości Wojewody w załatwieniu sprawy skarżącej. Organ podkreślił przy tym, że w postępowaniu wywołanym ponagleniem nie podlegała ocenie zasadność przekazania wniosku skarżącej Prezydentowi Miasta, a jedynie fakt wystąpienia przewlekłości, której nie dopatrzono się w postępowaniu Wojewody. We wniesionej do Sądu skardze na bezczynność Wojewody skarżąca podkreśliła, że Wojewoda nie podjął żadnych merytorycznych czynności w sprawie jej wniosku o stwierdzenie nieważności, mimo że wobec jasno sformułowanego przez skarżącą żądania w zakresie stwierdzenia nieważności był on zobowiązany do merytorycznego rozpoznania tego wniosku i w konsekwencji – wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji albo odmowie jej stwierdzenia. Tymczasem, wbrew żądaniu skarżącej, Wojewoda zmodyfikował wniosek skarżącej i potraktował go jako wniosek o wznowienie postępowania i w konsekwencji przekazał go Prezydentowi Miasta. Zdaniem Skarżącej, Wojewoda przekazując wniosek Prezydentowi Miasta pozbawił się merytorycznej możliwości rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności, będącej jego przedmiotem, co skutkuje stanem bezczynności w jej rozpoznaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podkreślając, że wobec stwierdzenia, iż przedmiotem wniosku skarżącej jest decyzja wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które następnie zostało uchylone lub zmienione, w pełni uzasadnione było przekazanie wniosku skarżącej Prezydentowi Miasta. Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga Wspólnoty Mieszkaniowej spełnia wymogi formalne, warunkujące możliwość jej merytorycznego rozpatrzenia. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy zaś bezczynności Wojewody w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 10 stycznia 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 czerwca 2017 r. zmieniającej decyzję Prezydenta Miasta z dnia 20 sierpnia 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i nadziemnym na terenie działek nr [..]-[..] km 25 przy ul. C. w S. Skarga poprzedzona została ponagleniem skierowanym do właściwego organu wyższego stopnia tj. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zawartym w piśmie z dnia 16 marca 2018 r. Tym samym skarga spełnia warunek określony w art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z treścią art. 37 § 1 Kpa stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 Kpa). Merytorycznie rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd wziął pod uwagę, że naczelna zasada postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 12 Kpa, stanowi, iż organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie z art. 35 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). W rozumieniu art. 104 § 1 Kpa "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Z akt sprawy wynika, że wniosek skarżącej z dnia 10 stycznia 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 czerwca 2017 r. nie został załatwiony przez Wojewodę w terminie określonym w art. 35 Kpa, jak i do dnia wniesienia skargi. O załatwieniu tego wniosku nie świadczy bowiem przekazanie go, jako wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia 30 czerwca 2017 r., do rozpatrzenia Prezydentowi Miasta. Wnioskiem z dnia 10 stycznia 2018 r. skarżąca zwróciła się bowiem do Wojewody o stwierdzenie nieważności i wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 czerwca 2017 r. Żądanie to zostało we wniosku sformułowane jasno i precyzyjnie, że wskazaniem na art. 156 § 1 pkt 2 i 5 Kpa, a przede wszystkim, co istotne, przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącej. Wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, wobec jednoznacznej treści art. 157 § 2 Kpa, możliwe jest również na żądanie strony. Zauważyć jednak należy, że w tej sytuacji wniosek inicjujący postępowanie wyznacza jednocześnie jego ramy, zakreślając również jego przedmiot. To treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest zaś tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Powyższe stanowi wyraz jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasady związania organu administracji treścią wniosku inicjującego postępowanie wyrażonej w art. 61 Kpa. Innymi słowy, owo żądanie (wniosek) strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym. W sytuacji zaś, gdy wniosek wszczynający postępowanie administracyjne budzi wątpliwości organu administracji publicznej co do treści zawartego w nim żądania, organ ten jest obowiązany ustalić rzeczywistą treść tego żądania, należycie i wyczerpująco informując wnoszącego podanie o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1004/05, LEX nr 266429). Organ administracji publicznej nie może z kolei sam zmienić przedmiotu żądania. Zmiana treści żądana wymaga więc zawsze czynności procesowej strony, co do której obowiązują wszystkie wymagania odnośnie do treści i formy. Wyłącza to przyjęcie domniemania czynności strony zmiany treści żądania (zob. B. Adamiak w: "System prawa administracyjnego" pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego i A. Wróbla (tom 9) "Prawo procesowe administracyjne" Wydawnictwo C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2010, str. 136). Z uwagi na powyższe, przekwalifikowanie przez Wojewodę złożonego przez skarżącą wniosku na wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia 30 czerwca 2017 r. i w konsekwencji przekazanie go Prezydentowi Miasta do rozpoznania nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach niniejszej sprawy. W rezultacie stwierdzić więc należy, że wniosek skarżącej z dnia 10 stycznia 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 czerwca 2017 r. nadal pozostaje nierozpoznany przez Wojewodę. Oceny w tym zakresie nie zmienia fakt przekazania tego wniosku Prezydentowi Miasta, jako że może on rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach swoich kompetencji, do których z całą pewnością nie należy stwierdzenie nieważności własnej decyzji. Niewątpliwie zaś to Wojewoda jest organem właściwym do załatwienia tego wniosku. Zgodnie bowiem z treścią art. 157 § 1 Kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. W związku zaś z tym, że decyzją z dnia 30 czerwca 2017 r. Prezydent Miasta zmienił decyzję własną z dnia 20 sierpnia 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę - organem wyższego stopnia, stosownie do treści art. 82 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, jest właśnie Wojewoda. W sytuacji, gdy dany organ błędnie przekazuje skierowane do niego podanie, nie rozpatrując go samemu, chociaż do niego jest ono skierowane, to podmiotowi wnoszącemu takie podanie przysługuje prawo wniesienia zażalenia w trybie art. 37 Kpa na niezałatwienie sprawy, a po wyczerpaniu trybu z art. 37 Kpa - skarga na bezczynność tego organu administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt II OSK 2085/15, LEX nr 2249446). Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że Wojewoda pozostaje bezczynny w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 10 stycznia 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 czerwca 2017 r. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi bowiem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 306/16, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Wojewodę do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 10 stycznia 2018r. w terminie 2 miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. W punkcie 2 wyroku Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzekł o dopuszczeniu przez organ się bezczynności i jej charakterze, stwierdzając, że bezczynność Wojewody w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Niezałatwienie wniosku skarżącej z dnia 10 stycznia 2018 r. przez Wojewodę wynikało bowiem z błędnego przekwalifikowania treści zawartego w nim żądania i przekazania sprawy do rozpoznania Prezydentowi Miasta, co uczyniono pismem z dnia 5 lutego 2018 r. Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaś zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. Sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2095/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie, działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., w punkcie 3 wyroku Sąd orzekł o kosztach niniejszego postępowania, na które składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.