II OSK 2085/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie NSA Teresa Kobylecka del. WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 29 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1850/14 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1850/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, oddalił skargę. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: W dniu [...] grudnia 2013 r. Burmistrz Zielonki przekazał do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., pismo J. G. z dnia [...] listopada 2013 r. dotyczące podniesienia terenu podczas realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowo - gospodarczego na nieruchomości położonej na działce nr ew. [...] obr. [...], przy ul. W. w Z. Organ nadzoru budowlanego w toku czynności kontrolnych ustalił, że przedmiotowy budynek został przyjęty do użytkowania decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., udzielającą pozwolenia na użytkowanie w/w obiektu. Powyższe rozstrzygnięcie nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Według oświadczenia M. W. po udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku, oprócz ocieplenia powyższego obiektu (wykonanego na podstawie skutecznego zgłoszenia do Starosty Wołomińskiego), nie były prowadzone żadne roboty budowlane. Stwierdzono, że budynek jest zgodny z zatwierdzoną dokumentacją. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wołominie decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie podwyższenia terenu przy budowie budynku magazynowo - gospodarczego na nieruchomości położonej przy ul. W. w Z. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania J. G. od powyższej decyzji, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wywodził, że zasadnie doszło do umorzenia przez organ I instancji postępowania w omawianej sprawie. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce, gdy istnieją okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do jej istoty prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania (w przypadku postępowań z zakresu nadzoru budowlanego będą to roboty budowlane, co do których organ powiatowy mógłby podejmować działania w ramach ustawowych kompetencji). Zgodnie z ogólnie przyjętą linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych - gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, lub z przyczyn faktycznych - gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej. Organ II instancji podał, że skarżący we wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. wskazał, że na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne żąda przywrócenia terenu działki stanowiącej własność A. W. do stanu pierwotnego, "gdyż nawieziono ziemi 0,50 m i wody zalewają moją działkę". Organ podkreślił, że zgodnie z definicją pojęcia robót budowlanych zawartą w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane przez roboty budowlane rozumie się roboty polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego. Powołał się na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2179/09, w którym Sąd wskazał, że: 1) roboty polegające na nawiezieniu i rozplantowaniu ziemi nie podlegają regulacjom prawa budowlanego jeżeli nie powodują powstania obiektu budowlanego (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 1013/07 - Lex nr 499867), 2) nie jest budowlą ani robotami budowlanymi w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego gromadzenie na określonej nieruchomości ziemi chyba, że ma służyć powstaniu obiektu budowlanego (wyrok NSA z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 813/06 - ONSA WSA nr 6 z 2007 r., poz. 133), 3) nawiezienie ziemi i podniesienie terenu nie stanowi robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2002 r. sygn. akt IV SA 76/01). Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że podwyższenie terenu nieruchomości podlega ocenie przez organ nadzoru budowlanego, o ile jest związane z budową obiektu budowlanego lub innymi robotami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane. Z wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2013 r. wynika, iż teren budowy podniesiony został w toku realizowania budynku magazynowo - gospodarczego. Inwestycja ta została objęta postępowaniem naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50 – 51 Prawa budowlanego, które zakończone zostało decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie wskazanego wyżej obiektu. Rozstrzygnięcie to nie zostało usunięte z obrotu prawnego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji dokonał oględzin nieruchomości i stwierdził, że budynek jest zgodny z zatwierdzoną dokumentacją. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ odwoławczy uznał, że prowadzenie, a następnie umorzenie postępowania w sprawie podwyższenia terenu w/w nieruchomości było prawidłowe. Dodatkowo powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1430/12, w którym wskazano, że: "W sytuacji, kiedy prace budowlane zostały zrealizowane w toku prac nad całym budynkiem, a następnie wydano pozwolenie na użytkowanie całego budynku, to nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego o jakim mowa w art. 50 - 51 Prawa budowlanego, bowiem decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego". Mając na uwadze przedstawioną argumentację Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł J. G., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniósł, że niezasadnie organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, bowiem nie ma dwóch takich samych spraw. Zdaniem skarżącego decyzja nr [...] udzielająca pozwolenia na użytkowanie obiektu jest sprzeczna z prawem, bowiem została wydana bez uprzedniego pozwolenia na budowę. Wywodził, że sprawa nawiezienia ziemi i przyjęcia do użytkowania budynku to są dwie odrębne sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. W zaskarżonym kasacyjnie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, ze zasadnie, w okolicznościach niniejszej sprawy, doszło do umorzenia postępowania wszczętego pismem J. G. z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie podwyższenia terenu przy budowie budynku magazynowo – gospodarczego. W ocenie Sądu, organy wyczerpująco, z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.), ustaliły okoliczności sprawy. W ich świetle, teren inwestycji podniesiony został w toku realizowania budowy budynku magazynowo - gospodarczego. Inwestycja ta została zakończona decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie. Z protokołu oględzin przedmiotowej nieruchomości z dnia [...] marca 2014 r. wynika, że budynek jest zgodny z zatwierdzoną dokumentacją. Ponadto, po udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku, oprócz ocieplenia powyższego obiektu, nie były prowadzone żadne roboty budowlane. Sąd I instancji stwierdził, że jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji, inwestycja w zakresie podwyższenia terenu przy budowie budynku podlega ocenie przez organ nadzoru budowlanego, o ile jest związana z budową obiektu budowlanego lub innymi robotami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane. Jeżeli jednak w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, to nie może mieć miejsca wszczęcie postępowania naprawczego w trybie art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane, bowiem ostateczna decyzja administracyjna dopóki nie zostanie uchylona lub nie stwierdzi się jej nieważności, korzysta z domniemania mocy obowiązującej (por. wyroki NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 708/10, z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1009/11, wyrok WSA w Gliwicach z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1430/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 526/14). Zdaniem Sądu I instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy, prawidłowo doszło do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., gdyż organ nie miał żadnych podstaw do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Skarżący zaś nie kwestionował ustaleń organu, a jedynie podniósł, że budynek został dopuszczony do użytkowania z naruszeniem prawa. Ta okoliczność nie może być jednak przedmiotem sądowej weryfikacji, skoro niniejsze postępowanie administracyjne i zaskarżona decyzja nie dotyczyły decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku. Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł J. G., zastępowany przez pełnomocnika z urzędu. Zaskarżając powyższy wyrok w całości skarżący kasacyjnie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 151 p.p.s.a. – poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postanowienie organu II instancji zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a., z uwagi na fakt, iż pomimo wydania postanowienia przez organ I instancji, który nie był właściwy rzeczowo w sprawie z naruszeniem art. 19 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, art. 65 § 1 k.p.a., organ II instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji, utrzymując decyzję dotkniętą wadą nieważności w mocy; 2) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) – poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja organu I i II instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, 9, 61 § 1 i 77 k.p.a., poprzez zaniechanie zbadania podstaw złożonego przez J. G. wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego i uznanie, iż wniosek ten dotyczy podniesienia terenu podczas realizacji inwestycji przy ul. W. w Z., podczas gdy wniosek ten dotyczył zmiany stanu wody na gruncie wpływającej w sposób negatywny na nieruchomość skarżącego, a intencją wnoszącego podanie było rozpoznanie go na podstawie przepisów prawa wodnego. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o przyznanie od Skarbu Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu, oświadczając, iż opłaty nie zostały zapłacone ani w całości ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 151 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). Zarzuty te sprowadzają się do twierdzenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niezasadnie oddalił skargę, bowiem organy nadzoru budowlanego wadliwie rozpoznały wniosek skarżącego kasacyjnie, który domagał się wszczęcia postępowania na podstawie przepisów prawa wodnego, a nie – jak uczyniły to organy – prawa budowlanego. Zarzuty te nie są trafne. Zauważyć przede wszystkim trzeba, że to nie organy nadzoru budowlanego oceniły treść wniosku skarżącego kasacyjnie jako dotyczącą kwestii związanych z prawem budowlanym, ponieważ wniosek ten został przekazany do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie przez Burmistrza Zielonki. Skarżący kasacyjnie w istocie kwestionuje prawidłowość tego przekazania. Merytorycznie bowiem zgadza się organami nadzoru budowlanego, że nie zachodzą podstawy do podejmowania jakichkolwiek działań przez organy nadzoru budowlanego, skoro stwierdza, że organy te nie były właściwe rzeczowo w sprawie i podkreśla, że intencją wnoszącego podanie było rozpoznanie sprawy na podstawie przepisów prawa wodnego. W sytuacji, gdy Burmistrz Zielonki przekazał do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie pismo J. G. z dnia [...] listopada 2013 r., to organ ten rozpatrzył je w zakresie swoich kompetencji, wydając stosowne rozstrzygnięcie, które Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaś – uznając te rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego za zgodne z prawem – oddalił skargę. Podkreślić należy, że Sąd I instancji w tej sprawie oceniał jedynie prawidłowość aktów administracyjnych wydanych przez organy nadzoru budowlanego, którym Burmistrz przekazał wskazany wyżej wniosek skarżącego kasacyjnie. Powyższe akty organów nadzoru budowlanego są prawidłowe. Skoro organom nadzoru budowlanego przekazano przedmiotowe podanie, to zostało ono przez te organy rozpatrzone w takim zakresie, w jakim były one właściwe. Podjęte przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia są merytorycznie prawidłowe, gdyż nie zachodziły okoliczności wymagające ingerencji tych organów. Słusznie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozstrzygnięcia te ocenił jako zgodne z prawem i – w konsekwencji – skargę oddalił. Wątpliwości natomiast może budzić pozostające poza granicami tej sprawy przekazanie przez Burmistrza Zielonki przedmiotowego podania organom nadzoru budowlanego. Wątpliwości te jednak nie mają wpływu na ocenę merytorycznej prawidłowości zaskarżonego kasacyjnie wyroku. Nadmienić jedynie wypada, że w sytuacji gdy dany organ błędnie przekazuje skierowane do niego podanie, nie rozpatrując go samemu, chociaż do niego jest ono skierowane, to podmiotowi wnoszącemu takie podanie przysługuje prawo wniesienia zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy, a po wyczerpaniu trybu z art. 37 k.p.a. – skarga na bezczynność tego organu administracyjnego. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania są zatem w realiach niniejszej sprawy pozbawione uzasadnionych podstaw i nie mogły zostać uwzględnione. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Wskazać jednocześnie należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. W związku z tym należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną z urzędu (także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.