II SA/Gl 1430/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi J. W. i J. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] z dnia [...] r., 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. solidarnie na rzecz skarżących kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postępowanie w sprawie rozpoczęło się z wniosku J. W. z dnia [...] roku i dotyczyło budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 1 przy ul. [...] w Z.. We wniosku z dnia [...] roku J. W. twierdził, że właścicielka sąsiedniej nieruchomości (działka nr 1) B. L. samowolnie wykonała otwór okienny w ścianie budynku umiejscowionej w nieprzepisowej odległości od granicy z jego działką, a mianowicie w odległości 1,70 m. Dodał, że wykonanie tego okna narusza jego prywatność i w związku z tym wnosił o podjęcie stosownych działań. W postępowaniu toczącym się na skutek tego wniosku zapadło szereg decyzji organów nadzoru budowlanego, a mianowicie: decyzja PINB w Z. z dnia [...] roku uchylona decyzją [...] WINB z [...] roku, przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia, decyzja PINB w Z. z dnia [...] roku uchylona decyzją [...] WINB z [...] roku, przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia, decyzja PINB w Z. z dnia [...] roku uchylona decyzją [...] WINB z dnia [...] roku, przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ta ostatnia decyzja była przedmiotem kontroli Sądu, który wyrokiem z dnia 24 marca 2010 roku sygn. akt II SA/GL 966/09 uchylił ją. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że przymiot strony w niniejszym postępowaniu (prowadzonym na podstawie art. 51 Prawa budowlanego) posiadał podmiot o którym mowa w art. 28 kpa, z którego wynika, że o tym czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. W związku z tym Sąd wskazał na konieczność ustalenia przymiotu strony wnioskującego (i składającego odwołanie) w prowadzonej sprawie. Po tym wyroku [...] WINB uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] roku i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. W tej decyzji organ wskazał na [...] dla działki nr 2 w Z. przy ul. [...]oraz wypis z rejestru gruntów wskazujący, że J. W. jest właścicielem działki nr 2. Decyzją z dnia [...] roku (kolejna w postępowaniu ponownym to jest po wyroku WSA i po decyzji [...] WINB z [...] roku) PINB w Z., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 52 Prawa budowlanego z 1994 roku nakazał właścicielce obiektu położonego na działce nr 1 przedłożyć 4 egzemplarze projektu budowlanego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oraz zamurować otwór okienny o wymiarach 1,40 m x 1,40 m wykonany w ścianie północnej ganku budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 1 przy ul. [...] w Z. w terminie 90 dni od daty ostateczności niniejszej decyzji. W uzasadnieniu organ podał, że w oparciu o uwierzytelnioną kserokopię pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wydaną dla J. i Z. M. (poprzednich właścicieli działki nr 1) wraz z realizacyjnym planem zagospodarowania działki budynkiem mieszkalnym wg projektu typowego oraz "szczątkową" dokumentację przekazaną przez Urząd Miejski w Z. przy piśmie z dnia [...] roku (data wpływu) oraz przeprowadzone czynności kontrolne (protokoły w aktach sprawy) ustalił, że zostało zmienione usytuowanie ganku. Zgodnie z realizacyjnym planem zagospodarowania działki wejście do budynku wraz z gankiem winno być usytuowane od strony wschodniej budynku, a nie od strony północnej gdzie zostało wykonane. Nadto w ścianie północnej budynku (ganku) istnieje otwór okienny o wymiarach 1,40 m x 1,40 m w odległości około 1,95 m od ogrodzenia posesji. Wskazano także, że aktualnie sporny budynek posiada wymiary (inwentaryzacja z dnia 21 czerwca 2012 roku) 8,66 m x 8,85 m z gankiem o wymiarach 5,10 m x 2,30 m, natomiast wg projektu zagospodarowania działki (w aktach sprawy) budynek posiada wymiary 8,50 m x 8,64 m. Oznacza to, że powierzchnia budynku została zwiększona i został zmieniony zakres zagospodarowania działki nr 1. W tej sytuacji – zdaniem organu – bezsporny jest fakt odstąpienia od pozwolenia na budowę i zatwierdzonej dokumentacji budowlanej. Zmieniono usytuowanie ganku i wykonano go od strony północnej z otworem okiennym usytuowanym w ścianie zbliżonej do granicy działki w odległości mniejszej niż przewidywały to przepisy obowiązujące w czasie budowy, jak również przepisy w dacie orzekania. Otwór okienny nie był przewidziany w projekcie budowlanym, zatwierdzonym pozwoleniem na budowę o czym świadczy plan zagospodarowania działki nr 1 (w aktach) nie odpowiadający stanowi faktycznemu. Sam otwór okienny powstał w dacie wskazanej przez właścicielkę obiektu na działce nr 1, czemu nie zaprzeczył J. W. podając jedynie, że w roku 2000 został wykonany remont, a sporne okno wymieniono z zastosowaniem mniejszych wymiarów. Odnosząc się do otworu drzwiowego usytuowanego na piętrze w ścianie północnej budynku organ podał, że znajduje się on w odległości 4,10 m od granic nieruchomości. Ponieważ zdaniem organu omówione odstępstwa mają charakter istotnych organ podjął decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B. L. – aktualna właścicielka działki nr 1. Zarzuciła, że organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem zasad trwałości decyzji ostatecznej, gdyż sporny obiekt jest objęty decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Twierdziła także, że organ I instancji (co wynika z uzasadnienia decyzji tego organu) nie skonfrontował stanu faktycznego z zaginioną dokumentacją techniczną obiektu, a ona, jako spadkobierca, nie miała wpływu na budowę budynku, w tym ganku i spornego otworu okiennego. Wnosiła w związku z tym o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyli także J. W. i J. W.. Wnosili oni o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazywali, że organ I instancji przez zobowiązanie do złożenia projektu zamiennego usiłuje zalegalizować odstępstwa, które z uwagi na naruszenie przepisów technicznych nie mogą być zalegalizowane. Wskazywali brak ustaleń co do czasu zrealizowania ganku, zbliżenia drzwi balkonowych do granic nieruchomości. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia 18 września 2012 roku podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w części nakładającej obowiązek zamurowania otworu okiennego oraz utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w pozostałej części. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyraził pogląd, że w sprawie prawidłowo zastosowano tryb przewidziany art.,. 50 i 51 Prawa budowlanego. Przyznał, że w sprawie nie zachowała się całość projektu budowlanego, jednakże z zachowanych dokumentów, w tym realizacyjnego planu zagospodarowania działki wynika, że sporny ganek miał być posadowiony po wschodniej stronie budynku, a także iż projektowany budynek miał mniejsze rozmiary niż budynek zrealizowany. Kwestie te stanowią odstępstwo o charakterze istotnym, w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego i winny być sanowane w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, w szczególności w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 3 tego prawa. Natomiast za nielogiczne organ odwoławczy uznał nakazanie przez organ I instancji zamurowanie spornego otworu okiennego w sytuacji gdy otwór ten będzie objęty projektem budowlanym zamiennym. Projekt ten bowiem, mający na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, będzie musiał odnieść się także do nadmiernego zbliżenia otworu okiennego do granicy z nieruchomością sąsiednią. Podobnie drzwi balkonowe, jak i ganek będą objęte projektem budowlanym zamiennym, który obejmie cały obiekt. Zdaniem organu odwoławczego zagadnienie związane z wcześniej udzielonym pozwoleniem na użytkowanie było pośrednio ocenione przez WSA w Gliwicach, który tego typu przesłanki jak bezprzedmiotowość postępowania bądź zaistnienie w sprawie res indicato musi brać pod uwagę z urzędu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję ostateczną złożyli J. i J. W.. Wnosili o jej uchylenie w całości, jak i uchylenie decyzji ją poprzedzającej i zwolnienie od obowiązku uiszczenia wpisu od skargi. Zarzucili, że decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem art. 50 i 51 oraz art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a także art. 7 i 1 § 1 kpa, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] roku skarżący cofnęli wniosek o przyznanie prawa pomocy w postaci zwolnienia od wpisu od skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga – w ocenie Sądu – zasługuje na uwzględnienie chociaż z powodów które nie zostały w niej wyeksponowane. Zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja organu I instancji zostały wydane na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Sąd co do zasady podziela stanowisko organu odwoławczego, że niepełna dokumentacja budowlana ale obejmująca realizacyjny plan zagospodarowania działki, na której został posadowiony sporny budynek mogła stanowić podstawę do ustalenia zgodności tego budyniu z pozwoleniem na budowę. Z realizacyjnego planu zagospodarowania działki wynika, że sporny ganek miał być usytuowany po wschodniej stronie budynku, a także że zrealizowany budynek ma większe rozmiary, niż obiekt projektowany. Obie te kwestie stanowią odstępstwa o charakterze istotnym (36a) i zobowiązywały organ do podjęcia decyzji w oparciu o art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu takiej decyzji nie stał na przeszkodzie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Należy bowiem uznać, jak przyjęto w orzecznictwie (II OSK 15/09), że pominięcie w art. 51 ust. 7 art. 51 ust. 1 pkt 3 stanowi ewidentną omyłkę ustawodawcy (por. Prawo budowlane, Komentarz, Lexis Nexis, Wydanie 1 pod redakcją Andrzeja Glinickiego, str. 500). W niniejszej sprawie powstaje jednak problem czy prowadzenie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego było w ogóle dopuszczalne w stosunku do budynku, który uzyskał ostateczne, pozostające w obiegu prawnym pozwolenie na użytkowanie – decyzja z [...] roku. W tym zakresie skład orzekający nie podziela stanowiska organu odwoławczego sprowadzającego się do twierdzenia, że skoro w wyroku z dnia 24 marca 2010 roku sygn. akt II SA/GL 966/09 Sąd nie zakwestionował prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do obiektu na działce nr 1, mimo pozostającego w obiegu prawnym pozwolenia na użytkowanie tego obiektu, to postępowanie to może się nadal toczyć. Otóż jak wynika z uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/GL 966/09, wydanego na skutek skargi B. L., przedmiotem rozważań Sądu było posiadanie przez wnioskodawcę J. W. przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, a nie skutki udzielonego pozwolenia na użytkowanie budynku na działce nr 1. Podkreślić należy, iż orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest rozbieżne co do wpływu występowania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na ewentualne prowadzenie postępowania naprawczego, przewidzianego art. 50-51 Prawa budowlanego. Skład orzekający przychyla się do poglądu, że w sytuacji, kiedy prace budowlane zostały zrealizowane w toku prac nad całym budynkiem, a następnie wydano pozwolenie na użytkowanie całego budynku, to nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego o jakim mowa w art. 50-51 Prawa budowlanego, bowiem decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego (NSA z 1 sierpnia 2012 roku – sygn. akt II OSK 2012/11, z 20 maja 2011 roku – sygn. akt II OSK 887/10, z 20 kwietnia 2011 roku – sygn. akt II OSK 708/10 – wszystkie dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie internetowej nsa.gov.pl.). Zdaniem Sądu, kiedy ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie pozostaje w obrocie prawnym, to korzysta ona z ochrony o jakiej mowa w art. 16 kpa. Możliwość prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego istnieje wyłącznie po wyeliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Pozostawanie w obrocie prawnym takiej decyzji nie pozwala na prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji postępowanie jest bezprzedmiotowe, a organ nie może wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. W stosunku do budynku, którego dotyczy decyzja wydano pozwolenie na budowę w dniu [...] roku oraz decyzję o pozwoleniu na użytkowanie w dniu [...] roku. Obie te decyzje pozostają w mocy. W sprawie należy więc ustalić jaki zakres przedmiotowy obejmuje pozwolenie na użytkowanie bowiem jedynie do części obiektu pozostającego poza pozwoleniem na użytkowanie dopuszczalne byłoby prowadzenie postępowania przewidzianego w art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Natomiast usunięcie z obiegu prawnego także pozwolenia na budowę otwierałoby organowi możliwość orzekania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W tym miejscu należy stwierdzić, że organ orzekający jest uprawniony także do podjęcia działań z urzędu zmierzających do usunięcia z obrotu prawnego pozwolenia na użytkowanie, a do tego czasu może prowadzić postępowanie jedynie do tej części obiektu (art. 51 ust. 1 pkt 3), która nie była objęta pozwoleniem na użytkowanie. Nadto Sąd pragnie wrócić (w stosunku do wyroku wydanego w sprawie sygn. akt II SA/GL 966/09) do uprawnień bycia stroną w ewentualnym postępowaniu w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Wskazać należy, że aby uzyskać przymiot strony w postępowaniu w trybie art. 51 Prawa budowlanego, właściciel sąsiedniej nieruchomości winien wskazać konkretny przepis prawa przewidujący ograniczenia w swobodnym korzystaniu z danej nieruchomości. Stroną postępowania w opisanym postępowaniu są zatem podmioty, których interes prawny lub obowiązki dotyczą postępowania naprawczego. Taki interes prawny występuje w sytuacji, jeżeli inwestycja może wpłynąć na możliwość zabudowy jego działki (II OSK 2035/10 i II OSK 1009/11). Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że są one niezasadne. Ustalenia faktyczne organów co do istotnego odstępstwa znajdują potwierdzenie w zachowanych aktach pozwolenia na budowę, a w tym w realizacyjnym planie zagospodarowania działki. W sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, bowiem dotyczy on obiektów zrealizowanych bez pozwolenia na budowę, co w sprawie nie miało miejsca. W postępowaniu ponownym organy orzekające, stojąc na stanowisku dalszego prowadzenia postępowania z art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego powinny doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na użytkowanie. Winny także ustalić jaki obiekt był objęty pozwoleniem na użytkowanie bowiem tylko w tym zakresie to pozwolenie uniemożliwia prowadzenie postępowania naprawczego. W związku z powyższym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej "ppsa") orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto o art. 200 i 205 § 2 ppsa (wpis + wynagrodzenie pełnomocnika). Zdaniem składu orzekającego podjęte rozstrzygnięcie z uwagi na jego treść (uchylenie zaskarżonej decyzji) nie narusza art. 134 § 2 ppsa.