VII SA/Wa 526/14

Sygn. akt VII SA/Wa 52614 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2014 r. sprawy ze skargi J.B., J. B. i K. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]po rozpatrzeniu odwołania J. B. i J. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...]października 2013 r., Nr [...]umarzającej postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie odstępstw wprowadzonych przy rozbudowie lewej części budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne na terenie działki nr ew. [...] z obr. [...]przy ul. [...]w [...] – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Podczas przeprowadzonej kontroli ustalono, że na terenie działki nr ew. [...] stanowiącej współwłasność inwestora I. B. oraz innych osób w tym J. B. i J. B., dokonano rozbudowy i adaptacji budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2005r, Nr [...]o pozwoleniu na budowę, zmienionym decyzją Prezydenta [...]z dnia [...] grudnia 2006r, Nr [...]poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. Zmiany ujęte w projekcie budowlanym zamiennym polegały na podniesieniu konstrukcji dachowej i stropów, zmianie układu funkcjonalnego, zmianie układu konstrukcyjnego w lewej części budynku, zmianie układu fundamentów nowych ścian. Rozbudowana część budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne przy ul. [...]w [...] została oddana do użytkowania na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] wydanej przez PINB [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że budynek został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]podkreślił, że w przedmiotowej sprawie przeprowadził już postępowanie wyjaśniające co do odstępstw wprowadzonych przy rozbudowie lewej części budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne rozpatrując wznowione z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...]z dnia [...] kwietnia 2011r, którą pozwolono na użytkowanie lewej części budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne. Podczas przeprowadzonego postępowania wznowieniowego dokonano pomiarów wysokości zrealizowanego budynku dalmierzem oraz sprawdzono wysokość poszczególnych kondygnacji i ustalono, że wysokości są zgodne z zatwierdzonym projektem zamiennym. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przyczyny wznowienia i rozstrzygnięciu istoty sprawy w oparciu o posiadany materiał dowodowy stwierdzono, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie i decyzją z dnia [...] maja 2013r, Nr [...]odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...]z dnia [...] kwietnia 2011r, którą pozwolono na użytkowanie lewej części budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne. W związku z powyższymi ustaleniami Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r. Nr [...]wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył wszczęte postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie odstępstw wprowadzonych przy rozbudowie lewej części budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne. Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2013 r. złożyła J. B. i J. B.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania. Zdaniem organu odwoławczego nie jest możliwe prowadzenie postępowania w sprawie prawidłowości wykonania inwestycji, ponieważ została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynku. W sytuacji funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie organ nie ma podstaw w szczególności do procedowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, które to przepisy stosuje się wyłącznie na etapie realizacji inwestycji bądź już po jej zrealizowaniu, ale przed formalnym jej zakończeniem poprzez przyjęcie do użytkowania. Natomiast z akt sprawy nie wynika, aby po otrzymaniu decyzji zezwalającej na użytkowanie były prowadzone jakieś roboty budowlane w budynku. Odnosząc się do argumentacji odwołania oraz zarzutów zawartych w skardze na działanie organu powiatowego wskazał, że nie mają one wpływu na przeprowadzone postępowanie. Czynności poczynione przez organ powiatowy należy uznać za wstępne ustalenia, gdyż w ich wyniku ustalono brak prawnych możliwości do dalszego prowadzenia postępowania. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie powoduje usankcjonowanie stanu faktycznego. Konkludując, organ powiatowy dokonał już kontroli w zakresie omawianej rozbudowy, zatem nie ma podstaw prawnych do ponownego przeprowadzenia postępowania w tym zakresie. Brak jest możliwości prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy Rozdziału 5 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Dodał, że z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] PINB [...] odmówił uchylenia w trybie wznowienia postępowania własnej ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Zatem decyzja organu powiatowego zezwalająca na użytkowanie funkcjonuje w obrocie prawnym. Zarzuty zawarte w odwołaniu w większości dotyczą udzielonego pozwolenia na budowę. Organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do oceniania rozstrzygnięć wydanych przez organy administracji architektoniczno - budowlanej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] lutego 2014 r. r. wnieśli K. B., J. B. i J. B. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, nierozpoznanie istoty sprawy i nie ujęcie w treści decyzji w sposób wyczerpujący przesłanek, którymi organ II instancji kierował się wydając decyzję, 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez organ drugiej instancji, iż organ pierwszej instancji wyjaśnił w sposób należyty stan faktyczny sprawy, co stoi w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez organ drugiej instancji, iż zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania z uwagi na fakt, iż stało się ono bezprzedmiotowe, 4) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niezastosowanie, a mianowicie art. 50 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego nie jest przesłanką negatywną do prowadzenia postępowania w sprawie naruszeń prawa, określonych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, prowadzonego w oparciu o art. 50-51. Przyjęcie, że uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie wyłącza możliwość przeprowadzenia postępowania kontrolnego z art. 50-51 Prawa budowlanego, wszczętego na skutek zarzutów osoby mającej interes prawny w ustaleniu zgodności robót budowlanych z pozwoleniem na budowę, uniemożliwiałoby zbadanie zasadności tych zarzutów w postępowaniu administracyjnym. Podnieśli również, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie legalizuje samowoli budowlanej, czy odstępstw od pozwolenia na budowę. Zarzucili, że organ nie powinien kończyć wznowionego postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, jeżeli trwa postępowanie w sprawie naruszeń prawa budowlanego. Organ winien wstrzymać się z rozstrzygnięciem wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie do czasu zakończenia postępowania w sprawie wprowadzonych odstępstw z udziałem skarżących, w szczególności że zostało ono wszczęte z wcześniej złożonego wniosku z dnia 20 sierpnia 2012 r. Skarżący podnieśli, że organ drugiej instancji pominął, że uzyskane przez inwestorów pozwolenie na użytkowanie jest jedynie częściowym pozwoleniem na użytkowanie uzyskanym przed zakończeniem wszystkich robót prowadzonych w oparciu o jedno pozwolenie na budowę. Przedmiotowa inwestycja nie została jeszcze w całości zakończona. Zatem błędnie organ drugiej instancji wskazał, iż pozostawanie w obrocie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie eliminuje prowadzenie postępowania w sprawie odstępstw. Przeciwnie, ustalenia poczynione w czasie prowadzonego postępowania w sprawie odstępstw na podstawie dostarczonych przez skarżących dowodów mogą doprowadzić do wznowienia przez organ z urzędu postępowania w sprawie częściowego pozwolenia na użytkowanie lewej strony budynku. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania w sprawie prawidłowości wykonania inwestycji, która decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...]została oddana do użytkowania. Z ustaleń organu wynika również, że w związku z zarzutami skarżących dotyczącymi odstępstw do zatwierdzonego projektu budowlanego zostało wznowione z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie W postępowaniu wznowieniowym wszczętym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. sprawdzono ponownie zgodność zrealizowanej inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym i po ustaleniu, że nie doszło do odstępstw - decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Nr II [...] odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lewej części budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne. Podzielić należy stanowisko organu odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji , iż skoro w decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie wskazano, że budynek został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i decyzja ta funkcjonuje w obrocie prawnym to brak jest podstaw do kwestionowania tego i podważania ustaleń dokonanych w decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie nie została uchylona we wznowionym postępowaniu i korzysta z zasady trwałości decyzji ostatecznej wynikającej z art. 16 k.p.a. Nie można prowadzić postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny. Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądowym, jeżeli w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, to nie może mieć miejsca wszczęcie postępowania naprawczego (art. 50–51 Prawa budowlanego), co wynika z tego, że ostateczna decyzja administracyjna dopóki nie zostanie uchylona lub nie stwierdzi się jej nieważności, korzysta z domniemania mocy obowiązującej (wyroki NSA z: 5 lutego 2010 r., II OSK 294/09, LexPolonica nr 2238533; 20 kwietnia 2011 r., II OSK 708/10, LexPolonica nr 2561683; 20 maja 2011r ). W niniejszej sprawie w obrocie prawnym pozostają decyzje udzielające pozwolenia na budowę oraz decyzja o pozwoleniu na użytkowanie rozbudowanej lewej części budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne przy ul. [...] w [...]. W stosunku do rozbudowanej lewej części budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne, która jest objęta decyzją o pozwoleniu na użytkowanie nie jest zatem możliwe prowadzenie postępowania legalizacyjnego pomimo, że jak twierdzą skarżący przedmiotowa inwestycja nie została jeszcze w całości zakończona. Z zawiadomienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2013 r. wynika, że postępowanie zostało wszczęte w sprawie odstępstw wprowadzonych przy rozbudowie lewej części budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne. W tak zakreślonym przedmiocie postępowania organ nadzoru mając na uwadze ustalenia zawarte w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie trafnie umorzył jako bezprzedmiotowe prowadzone postępowanie. W ocenie Sądu zarzuty skargi są niezasadne. Możliwość prowadzenia postępowania naprawczego istnieje wyłącznie po wyeliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie rozbudowanej lewej części budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne. Pozostawanie w obrocie prawnym takiej decyzji nie pozwala na prowadzenie postępowania naprawczego. W takiej sytuacji postępowanie jest bezprzedmiotowe gdyż organ nie może wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. W świetle powyższych ustaleń podnoszone w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Organ orzekający w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie oraz odpowiednio i obszernie przedstawił motywy swojego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.