II SAB/Gd 58/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi W. D. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę w przedmiocie odszkodowania za prawo własności nieruchomości 1. zobowiązuje Starostę do rozpoznania sprawy z wniosku W. D. z dnia 10 lipca 2019 r. o odszkodowanie w terminie 1 (jednego) miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Starosty na rzecz skarżącego W. D. sumę pieniężną w wysokości 1.000 (jeden tysiąc) złotych, 4. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego W. D. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W. D. (dalej: "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Starostę (dalej: "Starosta", "Organ") postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 16 lipca 2019 r. do Starosty wpłynął wniosek Skarżącego, złożony w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) - dalej: "u.g.n.", o ustalenie odszkodowania za nieruchomość gruntową położoną w B., gmina W., stanowiącą działki ewidencyjne nr: [...]-[..], które zarządzeniem Naczelnika Gminy (dalej: "Naczelnik") nr [...] z dnia 11 grudnia 1980 r. zostały przejęte przez Skarb Państwa. Pismem z dnia 14 sierpnia 2019 r. Starosta, na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., zawiadomił Skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za działki nr [..]-[..] położone w B., gmina W. Starosta poinformował Skarżącego, że ze względu na wymogi procedury, w tym konieczność zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a także bardzo dużą ilość prowadzonych obecnie postępowań, zakończenie postępowania w ustawowym terminie jest niemożliwe. Wskazano, że prawdopodobny termin załatwienia wniosku to 31 grudnia 2019 r. Pismem z dnia 21 sierpnia 2019 r. Starosta wystąpił do Wójta Gminy (dalej: "Wójt") o udostępnienie akt postępowania prowadzonego przez Naczelnika w przedmiocie wywłaszczenia ww. działek oraz dokumentów związanych z ustaleniem odszkodowania za przejęte grunty. Starosta zwrócił się również o dostarczenie akt związanych z przygotowaniem do sprzedaży wywłaszczonych gruntów do powtórnego obrotu. Pismem z dnia 22 sierpnia 2019 r. Skarżący złożył do Wojewody (dalej: "Wojewoda") ponaglenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Starostę sprawy o ustalenie odszkodowania, które postanowieniem z dnia 10 września 2019 r. zostało uznane za nieuzasadnione. W dniu 2 września 2019 r. Wójt poinformował Starostę, że w Archiwum Zakładowym Urzędu Gminy nie ma akt dotyczących wywłaszczenia ww. działek, nie ma również żadnej dokumentacji potwierdzającej przekazanie akt do Archiwum Państwowego. Pismem z dnia 23 września 2019 r. Starosta wystąpił do Archiwum Państwowego o nadesłanie akt wywłaszczeniowych działek nr [...]-[..], w szczególności dotyczących wypłaty odszkodowania wraz z zarządzeniem nr [..], stanowiących w dniu wywłaszczenia własność S. i P. małżonków D. Starosta zwrócił się również o dostarczenie akt związanych z przygotowaniem do sprzedaży wywłaszczonych gruntów do powtórnego obrotu. W dniu 29 października 2019 r. Archiwum Państwowe przesłało Staroście kopię zarządzenia nr [...] informując jednocześnie, że w swoim zasobie nie ma akt wywłaszczeniowych dotyczących ww. działek oraz akt dotyczących wypłaty odszkodowania. Pismem z dnia 9 grudnia 2019 r. Starosta poinformował Skarżącego, że w sprawie został zgromadzony cały materiał dowodowy, z którym można się zapoznać, po czym decyzją z dnia 20 grudnia 2019 r. umorzył postępowanie w sprawie. W wyniku wniesionego od powyższego rozstrzygnięcia odwołania Wojewoda decyzją z dnia 29 lipca 2020 r. uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W dniu 25 września 2020 r. Wojewoda przekazał Staroście akta sprawy. Pismem z dnia 21 października 2020 r. Starosta poinformował Skarżącego, że ze względu na wymogi procedury, w tym konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także bardzo dużą ilość prowadzonych obecnie postępowań, zakończenie postępowania w ustawowym terminie jest niemożliwe. Wskazano, że prawdopodobny termin załatwienia wniosku to 31 marca 2021 r. Pismem z dnia 2 lutego 2021 r. Starosta wystąpił do Sądu Rejonowego o informację z repetytoriów dotyczących postępowań nieprocesowych za 1980 r. i lata kolejne pod kątem sprawdzenia, czy nie znajduje się w nich adnotacja o postępowaniu prowadzonym na wniosek Gminnej Rady Narodowej lub Naczelnika w przedmiocie złożenia do depozytu sądowego odszkodowania ustalonego za działki nr [..]-[..]. W odpowiedzi (pismo z dnia 24 marca 2021 r.) poinformowano, że przed Sądem Rejonowym od 1980 r. nie toczyło się postępowanie w przedmiocie złożenia do depozytu sądowego odszkodowania na rzecz S. i P. D. Pismem z dnia 22 lutego 2021 r. Starosta zwrócił się do własnego archiwum zakładowego o przeprowadzenie kwerendy w zasobie archiwum pod kątem odnalezienia akt wywłaszczeniowych działek nr [..]-[..], w szczególności dotyczących wypłaty odszkodowania. W odpowiedzi (pismo z dnia 1 marca 2021 r.) poinformowano, że archiwum zakładowe nie posiada poszukiwanej dokumentacji. Pismem z dnia 29 marca 2021 r. Starosta poinformował Skarżącego, że ze względu na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, pogłębienia analizy stanu faktycznego, umożliwienie stronom zapoznania się ze zgromadzonym materiałem, a także bardzo dużą ilość prowadzonych obecnie postępowań, zakończenie postępowania we wcześniej wskazanym terminie jest niemożliwe. Wskazano, że prawdopodobny termin załatwienia wniosku to 31 sierpnia 2021 r. Pismem z dnia 29 kwietnia 2021 r. Starosta wystąpił do Urzędu Wojewódzkiego Biuro Logistyki Oddział Archiwum o przeprowadzenie kwerendy w zasobie archiwalnym pod kątem ustalenia, czy zachowały się akta wywłaszczeniowe działek nr [..]-[..], w szczególności dotyczących wypłaty odszkodowania. W odpowiedzi (pismo z dnia 13 maja 2021 r.) poinformowano, że w wyniku przeprowadzonej kwerendy nie udało się odnaleźć żądanej dokumentacji. Pismem z dnia 14 czerwca 2021 r. Starosta wystąpił do Urzędu Miejskiego o przeprowadzenie kwerendy w zasobie archiwalnym pod kątem ustalenia, czy zachowały się akta wywłaszczeniowe działek nr [..]-[..], w szczególności dotyczących wypłaty odszkodowania. W odpowiedzi (pismo z dnia 22 lipca 2021 r.) poinformowano, że w zasobach archiwum zakładowego Urzędu Miejskiego nie ma akt wywłaszczeniowych ww. działek. Pismem z dnia 19 sierpnia 2021 r. Starosta wystąpił do Archiwum Akt Nowych o przeprowadzenie kwerendy w zasobie archiwalnym pod kątem ustalenia, czy zachowały się akta wywłaszczeniowe działek nr [..]-[..], w szczególności dotyczących wypłaty odszkodowania. Organ zwrócił się z prośbą o rozszerzenie kwerendy o akta związane z działalnością Banku [..]. Pismem z dnia 27 sierpnia 2021 r. Starosta poinformował Skarżącego, że ze względu na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, pogłębienia analizy stanu faktycznego, umożliwienie stronom zapoznania się ze zgromadzonym materiałem, a także bardzo dużą ilość prowadzonych obecnie postępowań, zakończenie postępowania we wcześniej wskazanym terminie jest niemożliwe. Wskazano, że prawdopodobny termin załatwienia wniosku to 31 grudnia 2021 r. Pismem z dnia 25 października 2021 r. Starosta ponownie wystąpił do Archiwum Akt o przeprowadzenie kwerendy w zasobie archiwalnym pod kątem ustalenia, czy zachowały się akta wywłaszczeniowe działek nr [..]-[...], w szczególności dotyczących wypłaty odszkodowania. Pismem z dnia 18 października 2021 r. Skarżący zwrócił się do Starosty o precyzyjne wskazanie, jakie konkretne czynności zmierzające do rozwiązania sprawy zamierza podjąć Organ. W odpowiedzi (pismo z dnia 10 listopada 2021 r.) Starosta podał, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, które z mocy prawa przeszły na własność podmiotu publicznoprawnego, jest prowadzone w oparciu o przepisy k.p.a., z którego wynikają zasady i elementy postępowania administracyjnego. Organ wskazał, że w toku postępowania podejmuje z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu konieczne jest zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego, a zagadnienia wymagające wyjaśnienia ujawniają się w miarę gromadzenia dowodów. W dniu 18 listopada 2021 r. Archiwum Akt Nowych poinformowało Starostę, że w zespole akt Ministerstwa Rolnictwa nie odnaleziono dokumentów dotyczących ww. działek. Poradzono zwrócić się do Archiwum Zakładowego Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Pismem z dnia 17 grudnia 2021 r. Starosta wystąpił do Archiwum Zakładowego Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi o przeprowadzenie kwerendy w zasobie archiwalnym pod kątem ustalenia, czy zachowały się akta wywłaszczeniowe działek nr [..]-[..], w szczególności dotyczących wypłaty odszkodowania. Organ zwrócił się z prośbą o rozszerzenie kwerendy o akta związane z działalnością Banku. Pismem z dnia 30 grudnia 2021 r. Starosta poinformował Skarżącego, że ze względu na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, pogłębienia analizy stanu faktycznego, umożliwienie stronom zapoznania się ze zgromadzonym materiałem, a także bardzo dużą ilość prowadzonych obecnie postępowań, zakończenie postępowania we wcześniej wskazanym terminie jest niemożliwe. Wskazano, że prawdopodobny termin załatwienia wniosku to 30 czerwca 2022 r. W dniu 17 stycznia 2022 r. Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi poinformowało Starostę, że nie udało się odnaleźć żądanych dokumentów. Pismem z dnia 21 stycznia 2022 r. Skarżący złożył do Wojewody ponaglenie na niezałatwienie przez Starostę sprawy w terminie oraz na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania, które postanowieniem z dnia 15 lutego 2022 r. zostało uznane za nieuzasadnione. Pismem z dnia 18 lutego 2022 r. Starosta wystąpił do Archiwum Państwowego o przeprowadzenie kwerendy w zasobie archiwalnym w zespole związanym z działalności Banku oraz Banku. W odpowiedzi (pismo z dnia 3 marca 2022 r.) poinformowano, że w wyniku dokonanych poszukiwań nie odnaleziono żądanej dokumentacji Pismem z dnia 8 marca 2022 r. Starosta zwrócił się do Wójta o wskazanie w formie zaświadczenia, wydanego w trybie art. 217 § 1 k.p.a. (z załącznikiem graficznym), jakie było przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działek nr [...]-[...] na dzień 11 grudnia 1980 r. Pismem z dnia 8 marca 2022 r. W. D., reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, złożył skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania, których dopuścił się Starosta w sprawie o ustalenie odszkodowania za prawo własności nieruchomości położonej w B. gmina W., oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr [..]-[..], które z mocy prawa przeszły na własność Skarbu Państwa. Strona skarżąca wniosła: o zobowiązanie Starosty do załatwienia sprawy w terminie miesiąca licząc od dnia wydania wyroku w sprawie, o stwierdzenie, że Starosta dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, przy czym bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez Organ postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o przyznanie od Organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) - dalej: "P.p.s.a.", oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, z uwzględnieniem opłaty od skargi oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi opisano dotychczasowy przebieg postępowania wskazując m.in., że pomimo upływu ponad 16 miesięcy od dnia, w którym Starosta zawiadomił Skarżącego o przekazaniu mu sprawy do ponownego prowadzenia (okoliczność ta nastąpiła zaś najprawdopodobniej znacznie wcześniej), do dnia wniesienia skargi sprawa nie została załatwiona. Zdaniem strony skarżącej jedynymi merytorycznymi działaniami, jakie podjął w sprawie Organ było wystosowanie ośmiu analogicznych w swej treści pism z prośbą o kwerendę akt. Taki sposób prowadzenia przez Starostę postępowania świadczy zatem o jego przewlekłości nie tyle jasno, co wręcz rażąco. Z kolei brak jakichkolwiek czynności Organu w dłuższych okresach nie da się poczytywać inaczej niż tylko jako bezczynność. W ocenie strony skarżącej wszystkie dotychczasowe działania Starosty w niniejszej sprawie, a więc wystosowanie łącznie ośmiu, niemal identycznych pism z prośbą do dokumenty, mogły z powodzeniem zostać przedsięwzięte w przeciągu jednego dnia, czy góra dwóch dni postępowania zaraz po otrzymaniu przez Starostę sprawy do ponownego prowadzenia. Zwrócono uwagę, że Organ czterokrotnie wyznaczał sobie niemal półroczny termin załatwienia niniejszej sprawy, po każdym takim działaniu wystosowując ledwie dwa, trzy krótkie pisma z zapytaniem o dokumenty. Wskazano, że ostatnio wyznaczony przez Starostę termin minie za 4 miesiące, a ogół czynności dowodowych, jakie zdążył podjąć Organ w tym czasie zamyka się na kilku wspomnianych wyżej krótkich pismach. Podkreślono, że do chwili wniesienia skargi Starosta nie zlecił nawet sporządzenia opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego celem ustalenia należnego odszkodowania, podczas gdy proces sporządzania takiej opinii jest działaniem najbardziej czasochłonnym w tego typu sprawach. Za oczywiste uznano tym samym, że Starosta po raz kolejny nie zamierza w ogóle podjąć realnej próby zakończenia niniejszego postępowania w wyznaczonym przez siebie terminie. Odnosząc się do przywoływanych kilkukrotnie przez Starostę okoliczności dotyczących znacznej ilości rozpatrywanych spraw odszkodowawczych dających się zaklasyfikować - jak wskazał sam Organ - "w typie" sprawy niniejszej, wskazano, że w przypadku poprawnie działającego organu administracji fakt, że rozpatrywane przezeń sprawy wykazują daleko idące podobieństwo, powinien rzutować na skrócenie czasu ich rozpatrywania, a nie jego wydłużenie. Jednocześnie nie zgodzono się ze stanowiskiem Starosty, jakoby niniejsza sprawa wykazywała wysoki stopień złożoności czy skomplikowania. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie wskazując, że specyfika postępowania, upływ ponad 40 lat od dnia wywłaszczenia oraz obecnie obowiązujące przepisy dotyczące ustalenia odszkodowania powodują, że sprawa wymaga ostrożności i wnikliwości w ocenie materiału dowodowego. Pełnomocnik Organu opisał dotychczasowy przebieg postępowania zwracając uwagę m.in. na okoliczność, że w sprawie brak jest nie tylko dokumentów świadczących o wypłacie odszkodowania na rzecz wywłaszczonych, ale również akt sprawy odszkodowania, mimo że organy są zobowiązane do przechowywania akt prowadzonych przez siebie postępowań oraz ich niszczenia w ściśle określonych procedurach. Podkreślono, że Starosta rozszerzył poszukiwania nie tylko o akta dotyczące wypłaty odszkodowania, których przechowywanie ma termin jedynie pięcioletni, ale również o akta związane z procedurą ustalania odszkodowania oraz późniejszej sprzedaży wywłaszczonych nieruchomości, w której ustalone odszkodowanie stanowiło element składowy ceny sprzedaży. Starosta zwrócił uwagę, że ustalony na 31 marca 2022 r. termin załatwienia sprawy nie został przekroczony, a jego wydłużenie było niezbędne, biorąc pod uwagę kolejne negatywne wyniki poszukiwań dokumentów. Mimo, że bez wątpienia doszło do wywłaszczenia nieruchomości, a następnie do jej sprzedaży, to brak jest dokumentów wytworzonych w ramach niezbędnej procedury, przy czym wątpliwe jest, aby nigdy nie zostały wytworzone, skoro organy działające w oparciu o przepisy prawa zobowiązane były do ich sporządzenia. Podkreślono, że przedmiotowe zagadnienie wymaga dużego zaangażowania w zgromadzeniu oraz rozpatrzeniu materiału dowodowego z należytą starannością, które jest niezmiernie czasochłonne, gdyż zebranie materiału dowodowego sprawy sprzed ponad 40 lat, w sytuacji gdy gromadzenie, przechowywanie i niszczenie dokumentacji w tamtym okresie znacznie odbiegało od dzisiejszej wagi archiwizacji. W ocenie Starosty nie jest możliwe, aby sprawa była prowadzona w krótszym czasie z uwagi na bardzo dużą ilość prowadzonych równocześnie tego typu postępowań. Podkreślono, że analiza wniosków jest bardzo pracochłonna, wymaga dużej wnikliwości i przeprowadzenia głębokiej analizy prawnej. Wskazano, że na podstawie decyzji wydawanych przez Starostę, gminy oraz Skarb Państwa zobowiązane są wypłacać spadkobiercom byłych właścicieli odszkodowania, niejednokrotnie w bardzo wysokich kwotach. Tym samym, stojąc na straży praworządności, zgodnie z art. 7 k.p.a., Organ zobowiązany jest podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a nie tylko interes wnioskodawcy. W związku z tym nie można uznać, że doszło do bezczynności Organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, a długotrwałość postępowania jest uzasadniona koniecznością poczynienia określonych ustaleń faktycznych. Postanowieniem z dnia 31 marca 2022 r. Starosta, na podstawie art. 84 i art. 123 k.p.a. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., powołał rzeczoznawcę majątkowego w celu sporządzenia opinii o wartości prawa własności działek nr [...]-[...], położonych w B., w formie operatu szacunkowego, zgodnie z przepisami art. 156 u.g.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). W sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi W. D. zwalcza bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Starostę postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za pozbawienie prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w B., gmina W., stanowiącej działki ewidencyjne nr [...]-[..], które zarządzeniem Naczelnika Gminy nr [..] z dnia 11 grudnia 1980 r. zostały przejęte przez Skarb Państwa. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi należy wskazać, że pismem z dnia 21 stycznia 2022 r. Skarżący wniósł do Wojewody ponaglenie na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez Starostę postępowania w niniejszej sprawie. Rozpoznając to ponaglenie Wojewoda postanowieniem z dnia 15 lutego 2022 r. uznał je za nieuzasadnione. Tym samym Skarżący wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W związku z czym przedmiotowy środek zaskarżenia należy uznać za dopuszczalny. Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 k.p.a., jest obowiązek działania organów sprawnie, wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie zaś z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Dokonując więc rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności. Natomiast przez "przewlekłe prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 1903/15, z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 1156/16, czy z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki są dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W piśmiennictwie wskazuje się, że przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 414). Za postępowanie prowadzone przewlekle uznaje się zatem postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny. Złożona w niniejszej sprawie skarga dotyczy zarówno bezczynności, jak i przewlekłości. W tym zakresie w doktrynie wskazuje się, że przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność, jak i przewlekłość organu jest ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu sprawach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi (tak: P. Kornacki, glosa krytyczna do wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt II SAB/Kr 67/11, ZNSA 2012, nr 3; G. Rząsa, glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, OSP 2021/1/5). W związku z tym przyjmuje się, że w przypadku wniesienia tego rodzaju skargi, sąd ma obowiązek zbadać ją zarówno w aspekcie bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy. Sąd rozstrzyga następnie, która z tych form występuje w sprawie, bądź też może stwierdzić, że występują one jednocześnie. Taka konstatacja sądu powinna jednak znaleźć swoje odzwierciedlenie w sentencji orzeczenia. Oceniając tok czynności kontrolowanego Organu w kontekście powyższych uwag Sąd uznał, że pozostaje on bezczynny, a toczące się przed nim postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły. Nie ulega bowiem wątpliwości, że sprawa odszkodowania za położoną w B. nieruchomość nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, wniosek o podjęcie przez Starostę władczych działań został złożony w dniu 16 lipca 2019 r., a wszczęcie postępowania nastąpiło 14 sierpnia 2019 r. Od tego momentu Organ miał ustawowy obowiązek zakończyć postępowanie w terminie miesiąca lub, uwzględniając nawet skomplikowany charakter sprawy, w terminie dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Informując o wszczęciu postępowania Organ jednocześnie wyznaczył prawdopodobny termin jej załatwienia do 31 grudnia 2019 r. W terminie tym Starosta wydał co prawda rozstrzygnięcie kończące sprawę (decyzja z dnia 20 grudnia 2019 r. o umorzeniu postępowania), lecz zostało ono uchylone przez Wojewodę decyzją z dnia 29 lipca 2020 r. Po przekazaniu Organowi akt sprawy (25 września 2020 r.) kolejnymi pismami z 21 października 2020 r., 29 marca 2021 r., 27 sierpnia 2021 r. i 30 grudnia 2021 r. informował on Skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie, wyznaczając nowy termin jej załatwienia. Powyższe oznacza, że wniosek Skarżącego z dnia 10 lipca 2019 r. o ustalenie odszkodowania nie został rozpoznany. Tym samym Sąd uznał, że na dzień wniesienia skargi nie został dochowany termin załatwienia sprawy wynikający z art. 35 § 3 k.p.a. Sprawy nie rozpoznano również na datę orzekania przez Sąd (do dnia wydania wyroku Starosta nie poinformował Sądu o załatwieniu sprawy). W konsekwencji należało uwzględnić żądanie skargi co do wyznaczenia kontrolowanemu Organowi terminu na rozpoznanie sprawy, o czym Sąd orzekł w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W tym zakresie Sąd uznał, że termin jednego miesiąca na załatwienie sprawy będzie adekwatny do jej okoliczności, tym bardziej, że postanowieniem z dnia 31 marca 2022 r. Starosta powołał rzeczoznawcę majątkowego w celu sporządzenia operatu szacunkowego. Niezależnie od powyższego Sąd doszedł również do wniosku, że prowadzone przez Starostę postępowanie w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę jest prowadzone w sposób przewlekły. Należy zauważyć, że wniosek Skarżącego o ustalenie odszkodowania wpłynął do Starosty w dniu 16 lipca 2019 r. Po upływie miesiąca (pismo z dnia 14 sierpnia 2019 r., doręczone pełnomocnikowi Skarżącego w dniu 19 sierpnia 2019 r.) Starosta zawiadomił Skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie. Z akt sprawy i z odpowiedzi na skargę nie wynika, dlaczego pomiędzy wpływem wniosku do Organu a podjęciem pierwszej czynności w sprawie upłynął miesiąc. Po tygodniu od wszczęcia postępowania Organ wystąpił do Wójta o udostępnienie akt postępowania prowadzonego przez Naczelnika w przedmiocie wywłaszczenia działek oraz dokumentów związanych z ustaleniem odszkodowania za przejęte grunty, jednakże pomimo otrzymania odpowiedzi w dniu 2 września 2019 r. Starosta dopiero po trzech tygodniach (pismo z dnia 23 września 2019 r.) podjął kolejną czynność procesową w postaci wystąpienia do Archiwum Państwowego o nadesłanie akt wywłaszczeniowych działek objętych wnioskiem Skarżącego. Dalej należy wskazać, że po przekazaniu Staroście akt sprawy (w wyniku uchylenia przez Wojewodę decyzji z dnia 20 grudnia 2019 r.), co miało miejsce 25 września 2020 r., Organ przez ponad cztery miesiące nie podjął żadnej czynności procesowej w sprawie. Dopiero w dniu 2 lutego 2021 r. Starosta wystąpił do Sądu Rejonowego o informację z repetytoriów dotyczących postępowań nieprocesowych za 1980 r. i lata kolejne pod kątem sprawdzenia, czy nie znajduje się w nich adnotacja o postępowaniu prowadzonym na wniosek Gminnej Rady Narodowej lub Naczelnika w przedmiocie złożenia do depozytu sądowego odszkodowania ustalonego za działki będące przedmiotem wniosku. Od otrzymania odpowiedzi z Sądu Rejonowego (24 marca 2021 r.) do podjęcia przez Organ kolejnej czynności procesowej (pismo z dnia 29 kwietnia 2021 r. do Urzędu Wojewódzkiego) minął ponad miesiąc. Również miesiąc dzieli odpowiedź Urzędu Wojewódzkiego (13 maja 2021 r.) od wystąpienia przez Starostę do Urzędu Miejskiego (14 czerwca 2021 r.). Kolejny miesiąc to czas pomiędzy wpływem do Organu odpowiedzi Urzędu Miejskiego (22 lipca 2021 r.) a wystąpieniem przez Starostę do Archiwum Akt Nowych (19 sierpnia 2021 r.). Podobnie miesiąca potrzebował Organ, aby po otrzymaniu odpowiedzi z Archiwum Akt Nowych (18 listopada 2021 r.) wystosować pismo do Archiwum Zakładowego Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi (17 grudnia 2021 r.). Sąd nie kwestionuje, że ustalenie odszkodowania za działki wywłaszczone 40 lat temu wymaga dokładnego ustalenia stanu faktycznego, jednakże analizując przedstawioną powyżej chronologię poszczególnych czynności dokonywanych w sprawie przez Starostę należy stwierdzić, że mogły one zostać podejmowane wcześniej aniżeli po miesiącu. Należy również zwrócić uwagę, że już w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania Starosta poinformował Skarżącego, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminach wskazanych w art. 35 k.p.a. podając, że prawdopodobny termin załatwienia sprawy to 31 grudnia 2019 r. (termin ten wydłużono następnie do 31 marca 2021 r., 31 sierpnia 2021 r., 31 grudnia 2021 r. i 30 czerwca 2022 r.). Zdaniem Sądu wyznaczanie tak odległych terminów załatwienia sprawy nie zostało należycie wyjaśnione. W odpowiedzi na zapytanie pełnomocnika Skarżącego z dnia 18 października 2021 r. Starosta w piśmie z dnia 10 listopada 2021 r. posłużył się ogólnikowymi stwierdzeniami wskazującymi na ciążący na nim obowiązek zebrania kompletnego materiału, lecz w żaden sposób nie sprecyzował, jakich dokładnie dokumentów potrzebuje do zakończenia sprawy. Również w informacji z dnia 30 grudnia 2021 r. Organ wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, a także bardzo dużą ilość prowadzonych obecnie postępowań. Starosta nie wskazał jednak konkretnie, jakie czynności udało się już w sprawie wykonać, a jakie są jeszcze konieczne do przeprowadzenia, aby uczynić zadość wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zasadom prawdy obiektywnej i oficjalności postępowania dowodowego. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że działania Starosty w postępowaniu odszkodowawczym nie były podejmowane sprawnie i efektywnie. Kolejne czynności procesowe dzielił nieuzasadniony, długi odstęp czasu. Przedstawione wyżej okoliczności wskazują na odwlekanie przez Organ rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, co czyni prowadzone przez niego postępowanie administracyjne przewlekłym. Podsumowując, wobec przedstawionej powyżej chronologii działań Organu na tle okoliczności niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jako że Starosta nie rozpatrzył wniosku Skarżącego o ustalenie odszkodowania w terminie, czym naruszył postanowienia przepisów art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz korespondujące z nimi art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Ponadto, oceniając prowadzone dotychczas postępowanie Sąd nie tylko badał przekroczenie terminów ustawowych, lecz rozważył także, czy możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie i w tym zakresie uznał, że było to w granicach możliwości Organu. Z mocy art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd zobligowany był jednocześnie stwierdzić, czy bezczynność i przewlekłość Organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 107/20). Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. kilkukrotne przekroczenie ustawowego terminu na przeprowadzenie postępowania oraz długi okres oczekiwania pomiędzy poszczególnymi czynnościami. Przesłanki te zostały w niniejszej sprawie spełnione, wobec czego Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł jak punkcie 2 sentencji. Powyższa ocena skutkowała przyznaniem od Starosty na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Należy zauważyć, że jedyną przesłanką warunkującą przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W orzecznictwie wskazuje się, że stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 P.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Sąd może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości, która rekompensuje, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek (krzywdy, straty itd.), jakiego skarżący doznał na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt III OSK 1029/21). Przyznanie stronie sumy pieniężnej ma wprawdzie również (jak wymierzenie grzywny) w pewnym zakresie spełniać funkcję represyjno-prewencyjną, tj. dyscyplinować organ w procedowaniu, tym niemniej podstawową funkcją tej instytucji jest jednak funkcja kompensacyjna. Przyznanie stronie wspomnianej sumy ma bowiem przede wszystkim na celu spełnienie funkcji zarówno odszkodowawczej, jak również uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek (mówiąc ogólnie) wadliwie działającej administracji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 1322/19). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w niniejszej sprawie kwota 1.000 zł stanowić będzie rekompensatę dla Skarżącego za uszczerbek, jakiego doznał na skutek nieefektywnego i przewlekłego procedowania przez Starostę jego wniosku, a przy tym będzie ona spełniać również funkcję represyjno-prewencyjną dla Organu, zapewniając przestrzeganie przez niego zasad postępowania administracyjnego i swoich obowiązków związanych ze sprawnym jego prowadzeniem w przyszłości. W związku z tym, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 3 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając od Starosty na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. W niniejszej sprawie Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 4 P.p.s.a.[pic]