II SAB/Gd 63/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A w W. na bezczynność Naczelnika Urzędu Celnego w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Naczelnika Urzędu Celnego do rozpoznania wniosku skarżącej; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala wniosek skarżącej o wymierzenie organowi grzywny. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga A. na bezczynność Naczelnika Urzędu Celnego w rozpoznaniu złożonego, w dniu 20 lutego 2015 r., wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że skarga ta została wniesiona w następujących okolicznościach: W dniu 20 lutego 2015 r. skarżące Stowarzyszenie, drogą elektroniczną, zwróciło się do Naczelnika Urzędu Celnego o udostępnienie skanów orzeczeń dyscyplinarnych wydanych w 2014 r. Naczelnik Urzędu Celnego, w piśmie z dnia 27 lutego 2015 r., poinformował skarżące Stowarzyszenie, że dopiero złożenie podania w wymaganej przez przepis art. 63 § 1 i 3a kpa formie spowoduje podjęcie sprawy. W dniu 15 marca 2016 r. Stowarzyszenie wniosło skargę na bezczynność organu w niniejszej sprawie, domagając się zobowiązania organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi. Stowarzyszenie wskazało, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do udostępnienia informacji publicznej, a za wniosek o udzielenie informacji publicznej uznać należy także zapytanie przesłane drogą elektroniczną i to nawet wtedy, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Dlatego też złożony w dniu 20 lutego 2015 r. wniosek o udostepnienie informacji publicznej Naczelnik Urzędu Celnego powinien rozpoznać w terminie 14 - dniowym, zaś brak jego rozpoznania świadczy o bezczynności organu. W odpowiedzi na skargę Naczelnik Urzędu Celnego wniósł o umorzenie postępowania w sprawie. Organ wyjaśnił, że powodem nieudzielenia skarżącemu Stowarzyszeniu żądanej we wniosku z dnia 20 lutego 2015 r. informacji było nieuzupełnienie braków formalnych tego wniosku, pomimo przesłania informacji o takim obowiązku w piśmie z dnia 27 lutego 2015 r. Wskazał jednocześnie, że wniesiona skarga na bezczynność spełniła wymagania wskazane w tym piśmie i dlatego też w dniu 31 marca 2016 r. udzielono skarżącemu żądanej informacji publicznej, informując skarżącego, że w tut. Urzędzie w 2014 r. wydano jedno orzeczenie dyscyplinarne i przesyłając jednocześnie zanonimizowaną kopię tego orzeczenia. W piśmie procesowym z dnia 12 kwietnia 2016 r. skarżące Stowarzyszenie również wniosło o umorzenie postępowania w sprawie, potwierdzając jednocześnie, że Naczelnik Urzędu Celnego, w piśmie z dnia 31 marca 2016 r., udzielił żądanej we wniosku z dnia 20 lutego 2015 r. informacji publicznej. Stowarzyszenie zażądało jednakże wymierzenia organowi grzywny oraz stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Naczelnik Urzędu Celnego, do dnia 31 marca 2016 r., pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku A. wniesionego drogą elektroniczną w dniu 10 lutego 2015 r. Niewątpliwie bowiem złożony przez skarżące Stowarzyszenie wniosek zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, które zostało uregulowane przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (DZ.U. z 2015 r, poz. 2058). Art. 10 ust. 1 tej ustawy stanowi, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium jest udostępniania na wniosek. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wskazują przy tym jakichkolwiek wymagań formalnych dla takiego wniosku. Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Rz 18/16, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl), aczkolwiek wnioskodawca nie może być anonimowy lecz powinien zostać we wniosku dokładnie oznaczony. Forma wniosku jest dowolna: może być zarówno pisemna jak i ustna, a także elektroniczna. Na organie władzy publicznej lub innym podmiocie spoczywa wówczas obowiązek rozpatrzenia takiego wniosku na podstawie ustawowych przesłanek regulujących dostęp do informacji publicznej i w terminie wskazanym w ustawie. Pisemny wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 Kpa. Wniosku nie trzeba uzasadniać, bowiem art. 2 ust. 2 tej ustawy zwalnia osobę wykonującą prawo do informacji publicznej z obowiązku wykazania interesu prawnego lub faktycznego (wyjątek dotyczy jedynie uzyskania informacji przetworzonej – art. 3 ust. 1 pkt 1). Niemniej minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Wola podmiotu korzystającego z prawa dostępu do informacji publicznej w tym przedmiocie musi być jednoznacznie wyrażona. Tylko bowiem wówczas organ, do którego skierowano wniosek ma obowiązek jego rozpatrzenia w trybie i na warunkach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie i doktrynie ustalono więc, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Dlatego też za wniosek pisemny o udzielenie informacji publicznej uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet wtedy, gdy do autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08, ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 91). Wnioskodawca może złożyć wniosek o udzielenie informacji publicznej również drogą elektroniczną, podając swój adres poczty e-mail. Wniosek taki wszczyna postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, ale na tym etapie nie mają jeszcze zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego a tym samym na tym etapie podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie ma uprawnień do żądania podpisania wniosku na podstawie art. 63 § 2 i 3 kpa a przepis art. 63 § 3a kpa, stanowiący o obowiązku opatrzenia podania wniesionego w formie dokumentu elektronicznego bezpiecznym podpisem elektronicznym, znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, o której mowa w art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej a więc w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania w takiej sprawie (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Wydanie III, Wolters Kluwer 2016, Lex On – Line). Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika również, że skutecznie złożony wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie informacji (w formie czynności materialno- technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Przy czym, jak stanowi art. 13 powołanej ustawy, udostępnienie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1) a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien powiadomić w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Z niespornych okoliczności niniejszej sprawy wynika z kolei, że Naczelnik Urzędu Celnego nie rozpoznał złożonego przez skarżące Stowarzyszenie wniosku w terminie określonym w ustawie. Przy czym, niesporne w sprawie również jest to, że Naczelnik Urzędu Celnego, będący podmiotem wykonującym zadania publiczne, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej a orzeczenia dyscyplinarne wydane przez ten organ stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nierozpoznanie przez Naczelnika Urzędu Celnego złożonego przez Stowarzyszenie wniosku o udzielenie informacji publicznej w ustawowo określonym terminie świadczy o bezczynności tego organu a z zarzutu tego nie zwalnia organu korespondencja dotycząca wątpliwości wynikających z błędnego przekonania organu co do wymogów formalnych wniosku o udzielenie informacji publicznej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Rz 18/16, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z bezczynnością organu rozpoznającego wniosek o udzielenie informacji publicznej mamy bowiem do czynienia gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmuje żądanych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończy go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (zob. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Wydawnictwo Prawnicze PWN, Warszawa 1996 r., s. 62 – 63). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty, lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub nie zawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażając się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 14 czerwca 1983 r., sygn. akt SA/Wr 6/83, Gazeta Prawnicza 1983 r., nr 24), albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1987 r., sygn. akt IV SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 13). Z zarzutu bezczynności organ uwolnił się jednak po wniesieniu przez Stowarzyszenie skargi do Sądu tj. w dniu 31 marca 2016 r., kiedy to przesłał skarżącemu Stowarzyszeniu wnioskowaną informacją publiczną w postaci zanonimizowanego orzeczenia dyscyplinarnego wydanego w 2014 r. Udzielenie wnioskowanej przez skarżącego informacji, już po wniesieniu do Sądu skargi na bezczynność, uczyniło bezprzedmiotowym postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku i dlatego też, Sąd, na podstawie art. 161 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, umorzył postępowanie w tym zakresie. Jednocześnie, działając na podstawie art. 149 § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził, że bezczynność Naczelnika Urzędu Celnego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na bardzo długi czas załatwienia wniosku. Skarżący złożył bowiem wniosek o udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej w dniu 20 lutego 2015 r. a organ udzielił żądanej informacji dopiero w dniu 31 marca 2016 r., a więc po upływie ponad roku od złożenia wniosku. Takie działanie organu nie znajduje usprawiedliwienia i stanowi odstępstwo od prawnych wymogów bez uzasadnionej przyczyny. Mimo to Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia Naczelnikowi Urzędu Celnego grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nierozpoznanie przez organ, w wymaganym przepisami ustawy terminie złożonego przez Stowarzyszenie wniosku wynikało bowiem z błędnego stanowiska co do wymogów formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej składanego drogą elektroniczną. W tym zakresie Sąd wziął również pod uwagę, że po wniesieniu przez Stowarzyszenie skargi na bezczynność, organ udzielił żądanej informacji, skutkiem czego obie strony zgodnie wniosły o umorzenie postępowania. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.