II SAB/Gd 63/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: asesor WSA Magdalena Dobek-Rak sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 września 2018 r. sprawy ze skargi W. M. na bezczynność Burmistrza w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza do rozpoznania wniosku W. M. z dnia 6 czerwca 2018 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącego W. M. kwotę 100 zł (słownie złotych: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W. M. pismem z 6 czerwca 2018 r. zwrócił się do Burmistrza o udostępnienie na podstawie art. 2 ust. 1 i art.10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej informacji w zakresie skanu karty gminnej ewidencji zabytków prowadzonej dla kamienicy przy ul. B. w C. W odpowiedzi na powyższe pismem z 20 czerwca 2018 r. Burmistrz poinformował, że żądana informacja nie stanowi dokumentu urzędowego, lecz jest dokumentem wewnętrznym. W. M. w dniu 21 czerwca 2018 r. sporządził skargę na bezczynność Burmistrza Miasta zarzucając naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa, - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie, - art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji, o której udostępnienie wnioskował 6 czerwca 2018 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał, że żądana informacja dotyczy sprawy publicznej. Karta gminnej ewidencji zabytków jest wytworzona przez organ na podstawie art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2187 ze zm.), a jej wzór określa § 17 oraz załącznik nr 6 do rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2011 r., nr 113, poz. 661). Skoro ewidencja prowadzona jest przez organ gminy na podstawie ustawy i rozporządzenia, a formą prowadzenia ewidencji są karty wytworzone przez organ i będące w jego posiadaniu, żądana informacja stanowi bez wątpienia informację publiczną. Ochrona zabytków jest bezsprzecznie sprawą publiczną - dotyka dziedzictwa narodowego, będącego pod opieką właścicieli, ale także organów ochrony zabytków (wojewódzkich i samorządowych konserwatorów), a także organów jednostek samorządu terytorialnego. Karta gminnej ewidencji zabytków jest dokumentem urzędowym i spełnia kryterium przedmiotowe, o którym mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przywołana argumentacja potwierdza zdaniem skarżącego tezę, iż dokument powinien zostać udostępniony, a zatem organ, nie udostępniając karty, pozostaje w bezczynności, co czyni skargę zasadną i konieczną. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wskazał na konieczność rozróżnienia dokumentu urzędowego, podlegającego udostepnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz dokumentu prywatnego i dokumentu wewnętrznego wytworzonego przez podmiot zobowiązany do udostepnienia informacji publicznej. Dalej podkreślił organ, że dokumenty wewnętrzne co prawda mogą służyć realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (tak w wyroku NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 666/12, podobnie wyrokach NSA z 14 września 2012 r., I OSK 1203/12 oraz z 17 października 2013 r., I OSK 1105/13). Orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące dokumentu wewnętrznego zaakceptował Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 listopada 2013 r., P 25/12 (Dz.U. 1435, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122). Zgodnie z art. 22 ust. 4 wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Natomiast z ust. 5 wynika, iż w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Z § 17 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem wynika, iż karta adresowa zabytku nieruchomego zawiera następujące rubryki: 1) nazwa; 2) czas powstania; 3) miejscowość; 4) adres; 5) przynależność administracyjna; 6) formy ochrony; 7) opracowanie karty adresowej; 8) fotografia z opisem wskazującym orientację albo mapa z zaznaczonym stanowiskiem archeologicznym. Zaś zgodnie z § 18 rozporządzenia wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym. Z uwagi na fakt, iż karty adresowe wykonane zostały w roku 2009 r., a gminna ewidencja zabytków została założona w dniu wejścia w życie ww. rozporządzenia wskazał organ również na § 20 pkt 3 rozporządzenia, zgodnie z którym z dniem wejścia w życie rozporządzenia dotychczas wykonane karty adresowe zabytku nieruchomego stają się kartami adresowymi zabytku nieruchomego w rozumieniu niniejszego rozporządzenia. Podkreślono, iż poprzednie rozporządzenie tj. rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 14 maja 2004 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem nie zawierało wzoru karty adresowej. Jedynie w § 12 wskazano, iż karta adresowa zabytku zawiera w szczególności wskazanie rodzaju zabytku, jego nazwę i miejsce położenia, z podaniem miejscowości, nazwy ulicy i numeru posesji oraz nazwy gminy i powiatu. Założenie ewidencji co do zasady wymaga aktu organu wykonawczego gminy, z którym jednoznacznie można będzie wiązać skutek w postaci założenia gminnej ewidencji zabytków (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2329/14). Takim aktem jest zarządzenie, które pozwala na ustalenie czy i kiedy doszło do utworzenia gminnej ewidencji zabytków. Podczas rozpatrywania wniosku W. M., organ administracji publicznej dokonał analizy czy karta adresowa zabytku nieruchomego stanowiła dokument urzędowy podlegający udostępnieniu w trybie ustawy o dostępnie do informacji publicznej, czy też informacja w niej zawarta nie ma waloru informacji publicznej. Mając na uwadze treść definicji dokumentu urzędowego zawartej w art. 6 ust. 2 ustawy wskazano, iż podstawowym elementem, który musi zawierać dokument, aby uznać go za urzędowy, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Oświadczenie woli to pojęcie z zakresu prawa cywilnego oznaczające przejaw woli ludzkiej zmierzający do wywołania określonego skutku prawnego (dokonania określonej czynności prawnej). Zatem należało odwołać się do formy i kształtu karty. Karta zawiera zestawienie usystematyzowanych danych obecnie w postaci tabelarycznej, której aktualny wzór został określony w rozporządzeniu, a poprzednio przepis zawierał jej elementy składowe. Wypełnienie poszczególnych rubryk, wskazanie danych nosi charakter czysto techniczny i sprowadza się do naniesienia odpowiednich wpisów we właściwe pole karty. Odnosząc powyższe do pierwszej przesłanki wskazanej w definicji należało uznać, iż wypełnienie poszczególnych rubryk karty nie wypełnia znamion złożenia oświadczenia woli w rozumieniu wskazanego przepisu. Przechodząc natomiast do oświadczenia wiedzy, wskazać należy, iż pod pojęciem tym należy rozumieć zdarzenie polegające na przekazaniu przez podmiot informacji będących uzewnętrznieniem treści intelektualnych przez niego posiadanych innemu podmiotowi lub podmiotom. Oświadczenia wiedzy co do zasady nie wywołują skutków prawnych, jednakże w pewnych okolicznościach normy prawne wiążą z nimi określone konsekwencje prawne. Oświadczenie wiedzy nie zawiera elementów ocennych, jedynie informację o faktach. Nie tworzy zatem praw podmiotowych, a jedynie odzwierciedla stan wiedzy podmiotu je składającego. Organ dokonując oceny tej przesłanki doszedł do wniosku, iż również w tym zakresie karta adresowa nie wypełnia definicji dokumentu urzędowego. Wątpliwości organu pojawiły się w zakresie przesłanki spełnienia wymogu utrwalenia i podpisania oświadczenia woli i wiedzy przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji z zamiarem skierowania do innego podmiotu lub złożenia do akt sprawy. Wskazano, iż rozporządzenie z 2004 r. nie wymagało, aby karta adresowa została podpisana przez osobę ją sporządzającą. Mając powyższe na uwadze organ administracji w trakcie rozpatrywania wniosku uznał, iż karta adresowa stanowi dokument wewnętrzny, do którego nie ma zastosowania ustawa z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej W sytuacji, gdy żądana informacja jest kwalifikowana jako dokument wewnętrzny, nie ma zastosowania ustawa z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i załatwienie zgłoszonego we wniosku żądania następuje w drodze pisma informacyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 240/17). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 , poz. 1302) – zwanej dalej P.p.s.a , kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa , o czym stanowi art. 149 §1 P.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów badanej sprawy stwierdzić należy, że przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( tj. Dz. U z 2018 r., poz.1330 .), zwanej dalej: u.d.i.p.. Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, przewiduje, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p. . W kontrolowanej sprawie pozostaje poza sporem między stronami, że stosowny wniosek skarżący złożył, zaś adresat wniosku na przedmiotowy wniosek zareagował wystosowaniem do skarżącego pisma z 20 czerwca 2018r.. Mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy, w przypadku bezczynność organu, należy wyjaśnić, czy informacje, o których udostępnienie wystąpił skarżący stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji. Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex 291197). Prawo do uzyskiwania informacji publicznej zagwarantowane jest w Konstytucji RP. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Oceniając pod takim kątem żądanie objęte przedmiotowym wnioskiem stwierdzić należy, że informacja, o której w nim mowa ma niewątpliwie walor informacji publicznej i jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji. Dotyczą bowiem przedmiotu, o którym mowa w art.6 ust.1 pkt 3 lit. f u.d.i.p., a więc informacji o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. Zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęta jest bowiem informacja o faktach i dokumentach wskazujących na tryb procedowania ( działania ) przez podmioty wymienione w art.4 ust.1 u.d.i.p. , w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym ( komunalnym ). Sąd nie podziela przy tym poglądu organu, iż karty zabytków zawarte w gminnej ewidencji zabytków nie mają charakteru oficjalnego dokumentu, a jedynie wewnętrzny, roboczy, porządkujący dotychczas zebrane dane o konkretnym zabytku i z tej przyczyny nie może być uznana za informację publiczną. Zbędne są rozważania w temacie dokumentu wewnętrznego, gdyż generalnie zasadą jest, że każdy dokument wytworzony przez władze publiczne, odnoszący się do jego działalności bądź mający związek z gospodarowaniem mieniem stanowi informacje publiczną. Nie zmieniają tego stanowiska wywody, że w istocie karta ewidencyjna zabytku powstała w oparciu o dokumenty wytworzone wcześniej na podstawie przepisów już nieobowiązujących. Istotne jest, że karta ta jest elementem ewidencji posiadanej przez organ oraz zawiera dane odnoszące się do ustawowego obowiązku prowadzenia przez organ gminnej ewidencji zabytków. Jak już wyżej wskazano zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w tym m.in. o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1, czyli wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swoich kompetencji. Użyty w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zwrot "w szczególności" oznacza, że prawodawca wskazuje jedynie przykładowy katalog spraw uznanych za informację publiczną. Niewątpliwie, tak skonstruowane regulacje wywołują szereg wątpliwości interpretacyjnych dotyczących pojęcia "informacja publiczna", dlatego też w jego prawidłowym odczytaniu należy kierować się dodatkowo treścią art. 61 Konstytucji RP, statuującego obywatelskie prawo do informacji o władzy publicznej i innych podmiotach publicznych oraz o sprawach publicznych, które to prawo jest realizowane na zasadach skonkretyzowanych w ustawie. Pomocne w prawidłowym ustaleniu znaczenia komentowanego pojęcia są także poglądy prezentowane w orzecznictwie, w którym trafnie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać informację wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie należy wskazać, że stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, m.in. organy władzy publicznej, będące w posiadaniu takich informacji. W rozpoznawanej sprawie Sąd prezentuje zdecydowane stanowisko, że żądana informacja - jako że pozostaje w posiadaniu organu władzy publicznej, jakim jest Burmistrz i ze względu na to, iż dotyczy danych zawartych w prowadzonej przez niego ewidencji - ma walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p., dlatego podlega udostępnieniu przez podmiot zobowiązany. Konkludując stwierdzić należy, iż w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej żądana przez skarżącego informacja stanowiła informację publiczną, a zatem organ pozostawał i pozostaje w zwłoce w zakresie rozpoznania wniosku z 6 czerwca 2018 r., dlatego Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Sąd uznał jednocześnie, że powyższej bezczynności nie można uznać za rażącą, gdyż organ jeszcze przed złożeniem skargi wyraził swoje stanowisko, jednakże błędnie interpretował przepisy dotyczące udostępnienia informacji publicznych. O kosztach (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu.