II SAB/Gd 66/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi P. M. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty do rozpoznania wniosku skarżącego P. M. z dnia 4 lutego 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, 2. stwierdza, że bezczynność, której dopuścił się Starosta, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek o przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, 4. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego P. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. M. wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w dniu 19 marca 2019 r. skargę na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skargą zakwestionował równocześnie bezczynność wskazanego organu w rozpoznaniu czterech wniesionych przez siebie wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 31 maja 2019 r. skargi te, każda dotycząca innego wniosku, zostały rozdzielone poprzez odrębne zarejestrowanie każdej z nich pod inną sygnaturą. Skarga na bezczynność w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 4 lutego 2019 r. o udzielenie informacji publicznej poprzez przesłanie kopii projektu budowlanego – A. zatwierdzonego decyzją nr [..] Starosty z dnia 23 marca 2018 r., została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SAB/Gd 66/19 i jest przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Z uzasadnienia skargi wynika, że pomimo upływu terminu zobowiązującego organ do udostępnienia informacji publicznej w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, wynikającego z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p., Starosta nie udzielił wnioskowanej informacji. Skarżący nie otrzymał również żadnej informacji od organu, która wskazywałaby na powody opóźnienia oraz termin, w jakim nastąpi udostępnienie wnioskowanej informacji. Skoro organ nie podjął żadnych czynności w przedmiocie rozpoznania jego wniosku, tj. nie została mu udostępniona wnioskowana informacja, jak również nie wydano decyzji odmownej w zakresie udostępnienia takiej informacji, oczywiste jest, że organ dopuścił się rażącego naruszenia wskazanych w skardze przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i dopuścił się bezczynności w tym zakresie. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej, orzeczenie, że bezczynność organu miała charakter rażący, o zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz o zasądzenie na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Do skargi skarżący załączył wydruk wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 4 lutego 2019 r. wraz z urzędowym poświadczeniem jego przedłożenia. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w dniach 4 lutego 2019 r. oraz 10 lutego 2019 r. do Starostwa Powiatowego wpłynęły drogą elektroniczną cztery wnioski P. M. o udzielenie informacji publicznej. Wniosek z dnia 4 lutego 2019 r., dotyczący przesłania kopii projektu budowlanego A., zatwierdzonego decyzją [..] Starosty z dnia 23 marca 2018 r., został zarejestrowany pod nr sprawy [..]. Organ wyjaśnił, że w dniu 18 lutego 2019 r. wysłano do skarżącego, drogą elektroniczną, odpowiedź na przedmiotowy wniosek, informując skarżącego, że nie można mu udostępnić kopii wnioskowanego projektu, gdyż Starosta nie zatwierdził projektu budowlanego i nie wydał pozwolenia na budowę w/w obiektu. Informacja ta została wysłana na adres skrzynki e-PUAP skarżącego. Natomiast z powodu awarii systemu e-PUAP w okresie od 18 lutego 2019 r. do 6 marca 2019 r., o której Wydział Budownictwa Starostwa Powiatowego dowiedział się w dniu 22 marca 2019 r., odpowiedź nie została doręczona skarżącemu. W dniu 3 kwietnia 2019 r. ponownie wysłano drogą elektroniczną odpowiedź na wniosek skarżącego. Skarżący w piśmie z dnia 7 kwietnia 2019 r., skierowanym do Sądu, zatytułowanym "uzupełnienie dokumentów do skargi na bezczynność Starosty w sprawach rozpatrzenia wniosków o udostępnienie informacji publicznej z 19.03.2019 r." potwierdził, że organ udzielił mu odpowiedzi na wniosek w sprawie przesłania kopii projektu budowlanego A. zatwierdzonego decyzją [..] Starosty z dnia 23 marca 2018 r. (znak sprawy [...]) w dniu 3 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W niniejszej sprawie skarżący zwalczał bezczynność Starosty w udostępnieniu żądanej we wniosku z dnia 4 lutego 2019 r. informacji publicznej w postaci kopii projektu budowlanego A. zatwierdzonego decyzją [..] Starosty z dnia 23 marca 2018 r. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1429), zwaną dalej u.d.i.p., jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na jej zasadach. Na gruncie u.d.i.p. o bezczynności możemy mówić, o ile wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie i terminach określonych w u.d.i.p. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Starosta jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Podobnie, informacja wskazana we wniosku, a dotycząca projektu budowlanego, jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Jest nią każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymieniając rodzaje spraw, które ustawodawca kwalifikuje jako informacje publiczne. Ze względu na to, że projekt architektoniczno-budowlany stanowi integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę jest aktem administracyjnym, a art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. wprost wskazuje, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., I OSK 1856/15, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, według którego projekt architektoniczno-budowlany stanowiący element decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi informację publiczną (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2015 r., I OSK 2143/14; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2013 r., I OSK 1566/13; wyrok NSA z dnia 5 września 2013 r., I OSK 865/13; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., I OSK 3073/12, wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., I OSK 1856/15, wszystkie dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego wynika, że przymiot informacji publicznej posiada wyłącznie zatwierdzony decyzją administracyjną projekt architektoniczno – budowlany. Poczynienie pozytywnych ustaleń w powyższym zakresie doprowadziło Sąd do wniosku, że Starosta był zobowiązany do załatwienia złożonego przez skarżącego wniosku w sposób przewidziany w przepisach u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ władzy publicznej może odmówić udostępnienia informacji publicznej oraz umorzyć postępowanie o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, co następuje w drodze decyzji. W określonych przypadkach na organie spoczywa obowiązek zawiadomienia wnioskodawcy o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej, co jest uzasadnione w szczególności w następujących sytuacjach: 1) informacja objęta żądaniem wniosku nie stanowi informacji publicznej, 2) podmiot, do którego wniosek został złożony, nie posiada objętej jego żądaniem informacji publicznej, 3) zasady i tryb udostępniania informacji publicznej zostały odmiennie określone w innych ustawach w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., 4) informacja publiczna została zamieszczona w BIP lub w centralnym repozytorium (zob. H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 239). Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w u.d.i.p., następuje zatem albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej). Obowiązek udostępniania informacji publicznych dotyczy wyłącznie takich informacji, które są w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Jeżeli adresat wniosku nie dysponuje informacją publiczną wskazaną w skierowanym do niego wniosku, aby nie pozostawać w stanie bezczynności, winien w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku powiadomić o tym fakcie wnioskodawcę na piśmie, przy czym informacja taka nie wymaga formy decyzji administracyjnej, o jakiej stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt. I OSK 1644/09). W rozpoznawanej sprawie w dniu 19 marca 2019 r., skarżący bezpośrednio do Sądu skierował skargę na bezczynność organu zarzucając, że do dnia jej wniesienia organ nie podjął żadnych działań w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 4 lutego 2019 r. o udostępnienie informacji o projekcie budowlanym A. Natomiast z potwierdzonych wyjaśnień organu wynika, że po otrzymaniu wniosku skarżącego z dnia 4 lutego 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej organ w dniu 18 lutego 2019 r., na adres skrzynki e-PUAP skarżącego, udzielił mu odpowiedzi wyjaśniając, że Starosta nie zatwierdził decyzją projektu budowlanego żądanego we wniosku o udostępnienie informacji publicznej i w związku z tym nie może udostępnić jego kopii. Jednakże z uwagi na awarię systemu e-PUAP w dniach od 18 lutego 2019 r. do 6 marca 2019 r., poprzez który dokonywano doręczeń w niniejszej sprawie, o której organ dowiedział się dopiero w dniu 22 marca 2019 r., wezwanie nie zostało doręczone skarżącemu. Po uzyskaniu informacji o awarii, z której wynikało, że dokonywane w jej trakcie doręczenia nie były skuteczne i należałoby je powtórzyć, pismem z dnia 3 kwietnia 2019 r. ponowiono odpowiedź na wniosek skarżącego zawartą w piśmie z dnia 18 lutego 2019 r. Skarżący na etapie postępowania sądowego potwierdził, że dopiero w dniu 3 kwietnia 2019 r. otrzymał od Starosty odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Z pisma skarżącego z dnia 7 kwietnia 2019 r. wyraźnie wynika, że skarżący potraktował wyjaśnienia organu jako odpowiedź na jego wniosek o udostępnienie informacji. Przedstawiona powyżej chronologia zdarzeń skłoniła Sąd do uznania, że organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostawał w bezczynności w prawidłowym rozpoznaniu wniosku skarżącego. W dacie wniesienia skargi bowiem, wniosek skarżącego nie został rozpoznany w sposób, który zostałby skutecznie i prawidłowo zakomunikowany skarżącemu. Wprawdzie organ w dniu 18 lutego 2019 r. wystosował do skarżącego odpowiedź na jego wniosek, która jednak do skarżącego nie dotarła w sposób, który można by uznać za zakończenie sprawy z zakresu informacji publicznej zgodne z przepisami u.d.i.p. Pomimo tego, że przyczyny braku załatwienia przez organ sprawy we właściwy sposób na datę wniesienia skargi nie były zawinione przez ten organ z powodu awarii systemu e-PUAP, to jednak skutki tej awarii nie mogły obciążać skarżącego jako obywatela uprawnionego do informacji o sprawach publicznych. Prawo do informacji publicznej jest zagwarantowane obywatelom w art. 61 Konstytucji RP, przysługuje każdemu, bez względu na interes prawny lub faktyczny, na zasadach określonych w u.d.i.p. Z przepisów u.d.i.p. wynika, że organ musi podjąć w zakreślonym terminie określone czynności, aby zagwarantować obywatelowi ochronę należnych mu praw. W orzecznictwie przyjmuje się, że skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu e-PUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (tak postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r., I OZ 1414/15, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OSK 2897/14, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, zdaniem Sądu, ujawnione przyczyny opóźnienia organu w załatwieniu wniosku skarżącego w sposób określony w u.d.i.p., nie mogły prowadzić do oceny, że w sprawie nie doszło do jego bezczynności. Przyczyny te mają znaczenie przy ocenie charakteru tej bezczynności. W dacie wniesienia skargi bowiem wnioskodawca nie został skutecznie poinformowany o przyczynach braku możliwości udostępnienia żądanych informacji. Stan tej bezczynności ustąpił natomiast już po wniesieniu skargi, gdy w dniu 3 kwietnia 2019 r. organ ponownie wyjaśnił skarżącemu przyczyny braku możliwości udostępnienia żądanych informacji, co skarżący zaakceptował. Zdaniem Sądu udzielone wyjaśnienia organu były adekwatne do okoliczności sprawy, w której organ nie dysponując informacją publiczną w postaci zatwierdzonego projektu budowlanego nie mógł go udostępnić skarżącemu na jego żądanie. Dokonanie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji jednej z czynności przewidzianych przepisami prawa w zakresie rozpoznania wniosku po wniesieniu skargi, czyni zaś zbędnym zobowiązanie Starosty do rozpoznania żądania zawartego we wniosku skarżącego z dnia 4 lutego 2019 r. Z tej przyczyny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w pkt 1 sentencji wyroku umorzył postępowanie w sprawie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku uznając, że wobec wypełnienia obowiązku, którego dotyczy skarga, orzekanie o zobowiązaniu do jego wykonania jest bezprzedmiotowe. Wskazać należy, że o ile podjęcie przez podmiot zobowiązany, na dzień orzekania przez Sąd, czynności zmierzającej do załatwienia wniosku złożonego w trybie u.d.i.p. z natury rzeczy czyni niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle fakt ten nie uprawnia Sądu do umorzenia całego postępowania jako bezprzedmiotowego w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd nie jest bowiem zwolniony z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do bezczynności w postępowaniu, a następnie oceny, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny bądź przyznać skarżącemu sumy pieniężnej (art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.). Czyniąc zadość temu obowiązkowi Sąd oceniając okoliczności niniejszej sprawy stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest więc wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie w tym zakresie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Przy ocenie charakteru bezczynności w niniejszej sprawie Sąd wziął pod uwagę, że niedotrzymanie przez organ terminu załatwienia sprawy nie było zawinione, a wynikało z potwierdzonej formalnie awarii systemu e-PUAP, niezależnej od wewnętrznej organizacji komunikacji elektronicznej w organie. Bezczynność organu nie była zatem wynikiem celowego uchylania się organu od wykonywania jego obowiązków względem obywatela. Z tych samych względów, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd oddalił wniosek skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej. Jest to bowiem dodatkowy środek stosowany w sytuacjach rażącego naruszenia prawa. Podkreślić należy, że zasądzanie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym Sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli okoliczności sprawy tego wymagają. W niniejszej sprawie nie mamy natomiast do czynienia z sytuacją uzasadniającą przyznanie sumy pieniężnej, albowiem działań organu nie można było uznać za kwalifikowaną postać naruszenia prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, które w niniejszej sprawie stanowił wpis sądowy od skargi. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania