I OSK 2897/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Marek Wroczyński (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 871/14 w sprawie ze skargi E. Ż. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 871/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. Ż. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: Prezes ZUS) decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako Kpa), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] odmawiającą przyznania E. Ż. renty w drodze wyjątku. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes ZUS podniósł, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnił łącznie wszystkie warunki wymienione w tym przepisie, a E. Ż. przesłanek tych nie spełniła. Na podstawie akt sprawy organ ustalił bowiem, że na przestrzeni 49 lat życia, tj. na datę powstania całkowitej niezdolności do pracy udowodniła łącznie 12 lat, 7 miesięcy i 20 dni okresów składkowych i nieskładkowych oraz 8 lat okresów opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Ponadto w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, nie udowodniono żadnego okresu składkowego, albowiem strona wykazała jedynie okres opieki nad dzieckiem, który, jako okres nieskładkowy nie podlega uwzględnieniu z uwagi na ustawowe ograniczenie. Dodatkowo ustalono, że w okresach od 31 marca 1994 r. do 30 czerwca 1995 r. i od 10 maja 2000 r. do 20 sierpnia 2009 r., tj. do powstania całkowitej niezdolności do pracy E. Ż. nie wykonywała zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Natomiast lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z dnia 9 lipca 2013 r. ustalił, iż jest ona całkowicie niezdolna do pracy od 20 sierpnia 2009 r. do 31 lipca 2015 r. Na tej podstawie Prezes ZUS uznał, że w niniejszej sprawie nie zostało udowodnione zaistnienie żadnych szczególnych okoliczności, które wpłynęłyby na niemożność uzyskania przez wnioskującą prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego w trybie zwykłym. Zaznaczył przy tym, że przez szczególne okoliczności rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. Ponadto organ podkreślił, że przy rozpatrywaniu spraw o świadczenie w drodze wyjątku, należy brać pod uwagę udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy, który powinien obejmować znaczący okres. Pominięcie bowiem tej okoliczności prowadziłoby w prosty sposób do przyznawania świadczeń, niewiele różniących się co do wysokości, osobom powołującym się na nieporównywalne okresy zatrudnienia, co w ostatecznym rachunku naruszałoby interes społeczny, a także zasady sprawiedliwości. Jednocześnie organ stwierdził, że dla przyznania świadczenia w drodze wyjątku istotnym jest, aby do wymaganego okresu ubezpieczenia brakowało niewielkiego okresu, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Tymczasem w sprawie nie wykazano, aby E. Ż. przez okres 9 lat poprzedzający orzeczenie wobec niej niezdolności do pracy podlegała szczególnym okolicznościom, które uniemożliwiły jej podjęcie zajęcia objętego ubezpieczeniem społecznym. Zaś obecnie orzeczona niezdolność do pracy nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia. Decyzja Prezesa ZUS z dnia 23 kwietnia 2014 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez E. Ż., w której zarzuciła zmanipulowanie treści art. 83 ust. 1 ustawy o rentach i emeryturach z FUS poprzez wprowadzenie warunków uniemożliwiających uzyskanie przez nią żądanego świadczenia. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, iż skarżąca nie wykazała żadnych okoliczności o charakterze szczególnym, które uniemożliwiałyby jej podjęcie zatrudnienia i których nie zdołała przezwyciężyć. Natomiast sama trudna sytuacja materialna, nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia. Wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. Ż. W pierwszej kolejności Sąd I instancji przytaczając treść art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS podniósł, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku następuje wprawdzie w ramach uznania, nie oznacza to jednak, że Prezes ZUS ma całkowitą swobodę w tym względzie. Z przepisu tego wynika bowiem, że prawo do świadczeń w nim przewidzianych przysługuje wyłącznie w przypadku łącznego spełnienia określonych warunków. Wydając decyzję odmowną skarżącej Prezes ZUS nie naruszył prawa. Sąd podzielił ustalenia organu, że skarżąca na przestrzeni 49 lat życia udowodniła łącznie 12 lat, 7 miesięcy i 20 dni okresów składkowych i nieskładkowych oraz 8 lat okresów opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Ubezpieczenie społeczne ustało w dniu 9 maja 2000 r. wraz z zakończeniem okresu opieki nad dzieckiem. Sąd wskazał na znajdujące się w aktach sprawy orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 9 lipca 2013 r. nr 004039329, którym stwierdzono u skarżącej całkowitą niezdolność do pracy od dnia 20 sierpnia 2009 r. do dnia 31 lipca 2015 r., jednocześnie nie stwierdzając częściowej niezdolności do pracy przed datą 20 sierpnia 2009 r. Powyższe orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, w myśl art. 14 ust. 3 ustawy o rentach i emeryturach z FUS, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydawania decyzji w przedmiocie uzyskania prawa do świadczenia. Sąd stwierdził, że z akt sprawy, jak również z twierdzeń skarżącej nie wynika w żaden sposób, aby kiedykolwiek odwoływała się ona od orzeczenia lekarza orzecznika z dnia 9 lipca 2013 r. Niezależnie od tego Sąd I instancji badając akta sprawy stwierdził, że na karcie nr 32 znajduje się zaświadczenie Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Warlubiu z dnia 5 czerwca 2013 r., z którego wynika, że od listopada 2002 r. do marca 2013 r., z przerwami w miesiącach lipcu 2008 r., od sierpnia do października 2009 r. i od maja do września 2010 r. skarżącej wypłacany był zasiłek celowy z tytułu orzeczonego stopnia niepełnosprawności, oraz że w okresie od listopada 2012 r. były opłacane składki na ubezpieczenie zdrowotne, lecz nie odprowadzano składek na ubezpieczenie rentowe. W ocenie Sądu Prezes ZUS nie miał w niniejszej sprawie żadnej podstawy do przyjęcia, że brak spełnienia przez E. Ż. wymagań do uzyskania świadczeń z ubezpieczenia w trybie zwykłym nastąpił wskutek wyjątkowych okoliczności dotyczących stanu zdrowia skarżącej. Orzeczona zaś w stosunku do skarżącej niepełnosprawność nie stanowiła dla lekarza orzecznika ZUS przesłanki do ustalenia nawet częściowej niezdolności do pracy skarżącej w okresie wcześniejszym niż 20 sierpnia 2009 r., a orzeczenie to nie zostało przez nią zakwestionowane. Zdaniem Sądu skarżąca w trakcie postępowania w sprawie przyznania świadczenia w drodze wyjątku nie wskazała żadnych innych szczególnych okoliczności, które tłumaczyłyby długi okres pozostawania poza ubezpieczeniem społecznym, koncentrując się na przedstawieniu jej obecnej sytuacji majątkowej i zdrowotnej, która jednak nie stanowi jedynego kryterium przyznania prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Sąd nie podzielił stanowiska organu, że przy rozpatrywaniu spraw o świadczenie w drodze wyjątku, udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy powinien obejmować znaczący czas, bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje pogląd, że omawiany przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie uzależnia przyznania świadczenia w drodze wyjątku od długości okresu ubezpieczenia, wobec czego okoliczność ta nie ma decydującego znaczenia w tej materii. Niemniej rozpatrując tę konkretną sprawę, Sąd stwierdził, że nie sposób nie zauważyć znaczącego okresu, jaki upłynął od ustania objęcia skarżącej ubezpieczeniem społecznym z jakiegokolwiek tytułu. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. Ż. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej: p.p.s.a.), art. 7, 77 § 1 Kpa, poprzez nieuwzględnienie i nieuzasadnione oddalenie skargi, w sytuacji kiedy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 Kpa polegającym na niedopełnieniu przez organ obowiązku aktywnego dążenia do wyjaśnienia sprawy i poprzestaniu na biernym oczekiwaniu na przedstawienie przez stronę dowodów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że obowiązkiem organu było poczynienie wszelkich starań w celu wyjaśnienia, czy po stronie skarżącej wystąpiły szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS Błędne ustalenie tak przez organ jak i Sąd tego, że okoliczności takie nie wystąpiły było wynikiem wyłącznie błędów proceduralnych. To właśnie brak zainteresowania się sytuacją życiową skarżącej, połączony z powierzchownością rozumowania w przedmiocie występowania po jej stronie szczególnych okoliczności w rozumieniu art. 83 ustawy o rentach i emeryturach z FUS stanowi treść zarzutu, na którym oparta jest niniejsza skarga. Skarżąca bowiem od 2000 r. sprawowała osobistą opiekę nad obłożnie chorym ojcem i była jedyną osobą zdolną do zapewnienia takiej opieki. Ojciec skarżącej zmarł w 2012 r. tj. w czasie kiedy nie była ona już w stanie z przyczyn obiektywnych (niezdolność do pracy) podjąć jakiegokolwiek zajęcia. Pomimo tego wskutek własnej niefrasobliwości – zignorowania nałożonych przez przepisy art. 7 i 77 Kpa obowiązków wydający decyzję organ owych 12 lat codziennej pracy przy chorym nie dostrzegł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 ustawy p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie oparta została wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czyli naruszeniu przepisów postępowania. W ramach zarzutów dotyczących przepisów prawa procesowego wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 Kpa, poprzez dokonanie przez Sąd błędnej oceny legalności zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS i w konsekwencji niesłuszne oddalenie skargi, pomimo, iż decyzja Prezesa ZUS w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku, została wydana z naruszeniem art. 7 Kpa i 77 § 1 Kpa, albowiem organ mimo obowiązku aktywnego dążenia do wyjaśnienia sprawy wykazał brak zainteresowania sytuacją życiową skarżącej w kontekście wystąpienia szczególnych okoliczności, o których mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Tak sformułowane zarzuty nie zasługują na uwzględnienie bowiem Sąd I instancji prawidłowo uznał, że kontrolowana decyzja odpowiada prawu, a organy prawidłowo ustaliły, że w sprawie nie zostały spełnione kumulatywnie przesłanki z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, niezbędne do przyznania tego wyjątkowego świadczenia. Podkreślić należy, iż świadczenia z powołanego wyżej przepisu mają charakter wyjątkowy także dlatego, że są finansowane bezpośrednio z budżetu państwa, a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Ustawa ta nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając ich przyznanie decyzji Prezesa ZUS. Natomiast Prezes ZUS rozstrzyga o przyznaniu bądź nie takiego świadczenia w ramach uznania administracyjnego. Dlatego też decyzja taka ma charakter uznaniowy co nie oznacza jednak, że jest dowolna. Organ w sprawie z zakresu przyznania świadczenia w drodze wyjątku zobowiązany jest bowiem do przestrzegania reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zatem wydanie decyzji poprzedzone być musi wyczerpującym zebraniem i rozważeniem wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kontrolowana decyzja została wydana przez Prezesa ZUS po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego. W aktach sprawy zgromadzono bowiem dokumenty mające istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Organ szczegółowo wskazał okresy podlegania ubezpieczeniu oraz okresy, w których skarżąca nie wykonywała zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem, bądź okresy, które do stażu ubezpieczeniowego nie zostały zaliczone. Do okoliczności tych odniósł się także w sposób wyczerpujący Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Z akt sprawy wynika bowiem, że E. Ż. na przestrzeni 49 lat życia udowodniła łącznie 12 lat, 7 miesięcy i 20 dni okresów składkowych i nieskładkowych oraz 8 lat okresów opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników, z czego na 10 – lecie oceniane do uprawnień nie przypada żaden okres ubezpieczenia. Jedynie 9 lat i 7 miesięcy to w przebiegu ubezpieczenia E. Ż. stanowią okresy składkowe, z tego 2 lata to pobieranie zasiłku dla bezrobotnych. Oznacza to, że wykonywała ona jakąkolwiek pracę, stanowiąca podstawę jej utrzymania i objęcia ubezpieczeniem, przez nieco ponad 7,5 roku na 31 lat aktywności zawodowej. Ostatnie zatrudnienie skarżącej ustało we wrześniu 1995 r. Po tej dacie pobierała jedynie zasiłki dla bezrobotnych i wykazała okres nieskładkowy – opiekę nad dzieckiem. Całkowitą natomiast niezdolność do pracy stwierdzono u skarżącej od dnia 20 sierpnia 2009 r. nie stwierdzając częściowej niezdolności do pracy przed tą datą. Słusznie w związku z tym Sąd I instancji uznał, że Prezes ZUS nie miał w niniejszej sprawie żadnej podstawy do przyjęcia, że brak spełnienia przez skarżącą wymagań do uzyskania świadczeń z ubezpieczenia w trybie zwykłym nastąpił wskutek wyjątkowych okoliczności dotyczących stanu zdrowia skarżącej. Zgodzić się również należy z Sądem I instancji, że skarżąca w trakcie postępowania w sprawie przyznania świadczenia w drodze wyjątku nie wskazywała żadnych innych szczególnych okoliczności, które uzasadniałyby długi okres pozostawania poza ubezpieczeniem społecznym. Brak jest natomiast podstaw, aby uwzględniać jej zarzuty, podnoszone po raz pierwszy na etapie skargi kasacyjnej, w zakresie braków w zebranym materiale dowodowym tj. niedostrzeżenia przez organ sprawowanej w latach 2000 – 2012 opieki na chorym ojcem. Taką inicjatywę należało przejawiać w postępowaniu przed organem, co przy ewentualnym nieuwzględnieniu wniosków dowodowych strony mogłoby stanowić realną postawę formułowania zarzutu naruszenia art. 7 i 77 § 1 Kpa. Niezależnie od powyższego zwrócić należy uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że opieka nad członkiem rodziny, na którą powołuje się w skardze kasacyjnej skarżąca, nie może być kwalifikowana w kategoriach szczególnych okoliczności, o których mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Nie jest to bowiem przeszkoda w podjęciu zatrudnienia, której nie można usunąć. Za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania powyższego przepisu uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby (por. m. in. wyrok NSA z dnia 19.11.2010 r., sygn.. akt I OSK 1369/10, LEX nr 744985; wyrok NSA z dnia 24.08.2006 r., sygn. akt I OSK 425/06, LEX nr 275547; wyrok NSA z dnia 13.12.2000 r., sygn. akt II SA1936/00, LEX nr 51005). W przepisie tym nie chodzi zatem o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się zwrotem "szczególnych okoliczności", prawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tym kątem. Innymi słowy, na podstawie normy zawartej w tym przepisie, organ podejmuje decyzję, kierując się uznaniem administracyjnym. Określenie, że muszą zaistnieć szczególnie uzasadnione okoliczności, usprawiedliwiające brak wymaganych okresów w opłacaniu składek, należy zatem do oceny organu, który okoliczności danej sprawy musi poddać wnikliwej analizie, indywidualizując każdy rozpatrywany przypadek. Nie może też budzić wątpliwości, że to podmiot wnoszący o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie powinien wskazać wszelkie okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem. Jak podniesiono wyżej skarżąca w toku postepowania nie wskazywała na żadne inne (poza własną niepełnosprawnością) szczególne okoliczności. W tym więc kontekście czynienie zarzutu nieuzasadnionego oddalenia skargi z powodu naruszenia przez organ art. 7 i art. 77 § 1 Kpa jest zupełnie chybione. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.