II SAB/Gd 66/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. G. na bezczynność i przewlekłość B. M. w przedmiocie zajęcia stanowiska i udzielenie odpowiedzi dotyczącej rozliczeń z podwykonawcami robót budowlanych przy inwestycji postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 23 września 2024 r. M. G. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność i przewlekłość Burmistrza Malborka w sprawie zajęcia stanowiska i udzielenia odpowiedzi dotyczącej rozliczeń z podwykonawcami. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w dniu 6 września 2023 r. w Urzędzie Miasta Malborska odbyło się spotkanie, z którego sporządzona została notatka służbowa podpisana przez Naczelnika Wydziału Inżynierii Miasta stwierdzająca, że zebrano i zweryfikowano dokumenty od podwykonawców, dokumentacja została przekazana radcy prawnemu, sformułowano pytania wymagające opinii prawnej dotyczącej odpowiedzialności solidarnej urzędu za zrealizowane przez wykonawców prace i mechanizmu płatności. Mimo upływu dwóch laty od sporządzenia notatki Urząd Miasta Malborka nie zajął stanowiska i nie udzielił odpowiedzi, przez co pozostaje w bezczynności i przewlekłości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że sprawa dotyczy potencjalnych roszczeń cywilnoprawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić, ponieważ sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl § 2 art. 3 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzji administracyjnych; 2) postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 111), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a P.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Ponadto, stosownie do art. 4 P.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Tak określona właściwość rzeczowa sądów administracyjnych oznacza, że w przypadku braku w tym zakresie szczególnych uregulowań ustawowych, sądy administracyjne nie są uprawnione do orzekania w sprawach, które nie zostały wymienione w przytoczonych regulacjach i wynikają z innych niż administracyjny stosunków prawnych. W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się zatem kontrola działalności administracji publicznej, w zakresie wyznaczonym w art. 3 P.p.s.a., a także inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów P.p.s.a., jak wymienione w art. 4 spory o właściwość lub kompetencyjne, a także przekazane z mocy ustaw odrębnych. Zakres skargi na bezczynność wyznacza regulacja z art. 3 § 2 pkt 1-4 w zw. z pkt 8 i 9 P.p.s.a. Oznacza to, że zaskarżenie bezczynności jest dopuszczalne w takim samym zakresie, jak zaskarżenie działania organu administracji publicznej. Legalną definicję bezczynności prawodawca zawarł w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U.z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej: K.p.a.), zgodnie z którym bezczynność występuje, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 547/04 orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przytoczonych powyżej regulacji wynika jednoznacznie, że nie w każdej sytuacji, w której jednostka jest niezadowolona z działalności administracji publicznej, dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Skarżąca przedmiotem zaskarżenia uczyniła bezczynność organu polegającą na braku zajęcia stanowiska i udzielenia odpowiedzi dotyczącej rozliczeń z podwykonawcami robót budowlanych przy inwestycji pn. Pełnowymiarowa Sala Gimnastyczna wraz z blokiem dydaktycznym przy Szkole Podstawowej nr 3 w Malborku. Skarżąca uważa, że działania urzędu mają charakter celowej przewlekłości, ponieważ mimo zebrania pełnej dokumentacji organ nie podejmuje żadnych czynności w celu zakończenia sprawy i udzielenia jednoznacznej odpowiedzi, czym uniemożliwia dochodzenie roszczeń przez podwykonawców. Tak wskazana przewlekłość dotyczy organu jako podmiotu występującego w obrocie cywilnoprawnym, nie zaś organu jako organu administracji publicznej w stosunku administracyjnoprawnym. Działania organu w tym zakresie nie mają charakteru władczego. Ponadto załączona przez skarżącą notatka sporządzona została przez pracownika podległego organowi i ma charakter wewnętrzny. Przedmiotowa sprawa nie mieści się w kompetencji sądu administracyjnego, a zatem nie może być przedmiotem kontroli tego sądu, gdyż kwestionowana bezczynność nie dotyczy aktów i czynności z zakresu administracji publicznej wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 P.p.s.a. Jak wyżej podano zakres skargi na bezczynność wyznacza regulacja z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., zgodnie z którą zaskarżenie bezczynności jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1101/08). W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.