II SAB/Gd 71/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2018 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. T. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Skarga A. T. na bezczynność Burmistrza Gminy w przedmiocie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia 11 kwietnia 2018 r. skarżący złożył wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Burmistrza Gminy z dnia 22 maja 2017 r. z uwagi na uchwalenie przez Radę Miejską dnia 12 grudnia 2017 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi B.oraz fragmentu wsi M., gmina Ż. Burmistrz Gminy pismem z dnia 9 maja 2018 r. poinformował skarżącego o braku podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, gdyż ustalenia planu nie są inne niż zawarte w decyzji o warunkach zabudowy. Pismem z dnia 23 maja 2018 r. skarżący wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, gdyż organ nie wydał ani decyzji o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, ani też postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Rada Miejska pismem z dnia 27 czerwca 2018 r. poinformowała skarżącego, że ponaglenie zakwalifikowała jako skargę, którą uznała za bezzasadną. W złożonej do Sądu w dniu 20 lipca 2018 r. skardze na bezczynność skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i zobowiązanie Burmistrza Gminy do załatwienia sprawy w oznaczonym terminie. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy wniósł o jej oddalenie podkreślając, że brak było podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący został poinformowany pismem o stanowisku organu. Nie można zatem mówić o bezczynności Burmistrza Gminy. Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga spełnia wymogi formalne, warunkujące możliwość jej merytorycznego rozpatrzenia. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy zaś bezczynności Burmistrza Gminy w sprawie dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Skarga poprzedzona została ponagleniem zawartym w piśmie skarżącego z dnia 23 maja 2018 r., skierowanym do właściwego organu wyższego stopnia tj. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Tym samym skarga spełnia warunek określony w art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z treścią art. 37 § 1 Kpa stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 Kpa). Wprawdzie ponaglenie to zostało potraktowane jako skarga i rozpatrzone negatywnie przez Radę Miejską, jednakże nie ma to znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi do Sądu na bezczynność. Warunkiem formalnym jest bowiem jedynie złożenie ponaglenia i ten warunek w niniejszej sprawie został spełniony. Merytorycznie rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, jako że w dacie jej wniesienia Burmistrz Gminy nie pozostawał bezczynny w zakresie złożonego przez skarżącego w dniu 11 kwietnia 2018 r. wniosku. W niniejszej sprawie bezspornie wynika z akt administracyjnych (dołączonych do sprawy II SA/Gd 215/18), że skarżący wnioskiem z dnia 5 marca 2018 r. domagał się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Burmistrza Gminy z dnia 22 maja 2017 r. Wniosek ten został załatwiony przez Burmistrza Gminy w terminie określonym w art. 35 Kpa, jako że wydał dnia 4 kwietnia 2018 r. postanowienie odmowie wszczęcia postępowania, wskazując w nim, że postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy może być wszczęte wyłącznie z urzędu. Postanowienie to zostało zaskarżone przez skarżącego zażaleniem. Z kolei wnioskiem z dnia 11 kwietnia 2018 r., w związku z treścią postanowienia z dnia 4 kwietnia 2018 r., skarżący zwrócił się do Burmistrza Gminy o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie dotyczącej stwierdzenie wygaśnięcia tej samej decyzji Burmistrza Gminy. Żądanie to zostało we wniosku sformułowane jasno i precyzyjnie, a przede wszystkim, co istotne, przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącego. Zgodnie z treścią art. 65 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - dalej jako u.p.z.p. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli: 1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę; 2) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Przy czym przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Zgodnie natomiast z treścią ust. 3 art. 65 stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, o których mowa w ust. 1, następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest nową sprawą w stosunku do sprawy, w której wydano decyzję o warunkach zabudowy. Decyzję w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia wydaje organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji (art. 65 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 Kpa). Postępowanie może być wszczęte z urzędu lub na wniosek podmiotu legitymowanego mającego interes prawny w sprawie. Ani Kodeks postępowania administracyjnego, ani też ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określają szczegółowo kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ustającej warunki zabudowy w trybie art. 162 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 65 ust. 2, w związku z czym zastosowanie znajdzie art. 61 § 1 Kpa stanowiący, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie natomiast z treścią przepisu art. 61a § 1 Kpa, organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Zauważyć jednak należy, że wniosek inicjujący postępowanie wyznacza jednocześnie jego ramy, zakreślając również jego przedmiot. To treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest zaś tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Powyższe stanowi wyraz jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasady związania organu administracji treścią wniosku inicjującego postępowanie wyrażonej w art. 61 Kpa. Innymi słowy, owo żądanie (wniosek) strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu Burmistrz Gminy nie pozostaje bezczynny w sprawie wszczęcia z urzędu postępowania dotyczącego stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi bowiem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 306/16, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Generalnie, w przypadku braku podstaw do wszczęcia, na wniosek, postępowania administracyjnego organ administracji powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a Kpa. W niniejszej sprawie wniosek skarżącego z dnia 11 kwietnia 2018 r. dotyczył wszczęcia przez organ postępowania z urzędu W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest zaś pogląd, że w sytuacji, gdy organ administracji uznaje, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, nie ma obowiązku ani wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu bądź też wszczęcia takiego postępowania, a następnie jego umorzenia, ani też w innej formie procesowej. Wystarczające jest w takiej sytuacji pisemne poinformowanie osoby, która żąda wszczęcia przez organ administracji postępowania z urzędu, że brak jest podstaw do jego wszczęcia, co w przedmiotowej sprawie Burmistrz uczynił pismem z dnia 23 maja 208 r. (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2487/14, wyrok WSA w Opolu z dnia 21 listopada 2016 r., II SAB/Op 58/16, wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2018 r., II SAB/Wr 85/17 i z dnia 4 stycznia 2017 r., II SAB/Wr 41/16, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).). Z powyższych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę na bezczynność Burmistrza Gminy. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.